近年来，我国基层治理在实践中面临许多新机遇和新挑战。在经济社会高速发展，人们的日常生活水平不断提升的同时，人们的生活需求和思想观念也愈发多元。这导致原有自上而下的单一治理方式难以适应新的社会情境。因此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出由社会治理代替社会管理的新思路，强调政府在治理中发挥主导作用而非包揽作用，鼓励和支持社会各方面参与治理；党的十九大报告也明确要求进一步创新社会治理模式，打造共建共治共享的社会治理格局。社会治理的重点内容之一是城市社会治理，而社区治理是城市社会治理的重要内容。城市社区是城市社会的基本治理单元，对其进行多元共治的实质是在党的领导下，推动政府、企业、社会组织、居民等主体共同参与，以更有效地解决民生问题。多元主体的表述是系统理论的呈现形式，但其本质上依旧在回应一个重要主题——民意。党的十九大报告明确指出“实现中华民族的伟大复兴，必须合乎时代潮流，顺应人民意愿”。这充分体现了中国社会对民意之于社会治理重要性的认知。

问题的提出

在社会治理转型背景下，各基层政府积极实践，开展了诸多利民项目。这些项目旨在应对民生问题，有些较为顺利，有些则举步维艰。现有相关研究普遍注意到了治理困境原因之所在，即：基层政府一方面面临自上而下的行政压力，另一方面承受自下而上的社会压力，且两者之间存在许多张力。具体而言，在行政压力方面，学者强调不同层级政府之间关系以及政府部门之间关系对基层政府治理的影响，认为科层制的压力和政府部门间的条块关系造成了基层政府的治理困境；例如周黎安提出的“行政发包制”，曹正汉提出的“中央治官、地方治民”模型，周雪光提出