以史为鉴，可以知兴替。“我们在判断一个事物的发展方向或演变规律时，应该把它放置于更为广阔、宏观的‘大历史’环境之中，否则很容易造成‘近视眼’。”李壮：《当代中国社会治理体制变迁及转型构想——基于国家与社会关系的视角》，《山东农业大学学报》（社会科学版）2015年第2期。因此，认识县级政府治理能力，有必要通过历史的长镜头观察。

第一节 县制沿革

研究“县制”史，是为了“把握当今中国县域治理发展的路径依赖和制度变迁，以及它未来的发展方向”周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，中国社会科学出版社，2014，第1～2页。，有助于从历史角度认识县级政府行政体制改革的内在规律。

隶属变化

隶属变化，是指H县作为行政区域在历史上曾经隶属于哪个层级的上级地方政府及其历史变化情况。现阶段，县级行政隶属关系涉及“省管县”“市管县”“撤县并区”等问题，涉及县级政府治理的基本制度和体制机制，从制度层面影响县级政府的治理能力及其现代化。据记载，H县历史上的上级地方政府共有20多个（详见表5-1）貟守勤：《H县通史》，香港华夏文化艺术出版社，2015。。

（一）变化过程

由表5-1可知，H县的直接上级地方政府经历了州、郡、府、路、布政使司、道、省、公署、分区、市等变化过程。从H县的隶属变化看，H县的直接上级地方政府的行政中心经历了从H县北部逐渐转移到H县东南部、由H县东南部逐渐转移到H县本县境内、由H县本县境内（根据现在的行政区划）逐渐转移到H县西南部、如今转移到H县西北部。其直接上级地方政府行政区域涉及的地域范围包括现在的陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、内蒙古自治区等省份。这些行政中心的变化，一方面与H县