研究背景

中国社会已经进入了一个“人人谈医改”的时期。其实关于医疗卫生体制改革的讨论自改革开放之初就有，源于1979年卫生部、财政部和国家劳动总局颁布的《关于加强医院经济管理试点工作的意见》。其“用经济方法管理医院的业务活动和财务收支”的指导思想曾遭到卫生系统内部一些老干部的反对。不过针对医改的大规模争论是由2005年国务院发展研究中心课题组“中国医疗改革基本不成功”的论断引发的。此后在学术界和政界关于“中国医疗卫生体制是否已经市场化和是否应该市场化”的言论战一直硝烟不断。2008年10月国家发展与改革委员会公布《深化医药卫生体制改革指导意见（征求意见稿）》并向全社会征求意见，医改全民大讨论自此拉开序幕。尽管被视为“改革定论文件”的《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》已于2009年3月被颁布，作为利益博弈的产物，它们也注定永远都不会迎来一致的喝彩。虽然“市场化”还是“伪市场化”尚未有定论，但是中国的医疗卫生服务及相关产品（如药品和医疗器械）已被高度商品化却是不争的事实。此种商品化造成的“看病难看病贵”已让中国大众苦不堪言，而对于贫困人口来说更是雪上加霜。

为了有效缓解贫困人口的医疗困难，全国各地陆续开展了完善贫困人口医疗保障制度的探索。在北京，这样的探索体现为北京市城市医疗救助制度、“一老一小”大病医疗保险（实为两项保险制度），城镇劳动年龄内无业居民大病医疗保险以及针对“领金”失业人员和灵活就业人群的医疗保障项目的建立。

笔者曾于2008年对这几类项目在建立初期的运作状态进行过实地调研（杨慧、梁祖彬，2010）。北京市城市特