研究背景

2009年，被13亿人期盼已久的中国大陆医药卫生体制改革（“新医改”）终于启动。这次改革不但有中央政府前所未有的强烈政治意愿，亦有自上而下各级政府的组织保证，更有三年8500亿人民币的巨额财政投入。中央政府显然已经意识到，要维护社会稳定，必须要破解困扰民生多年的“看病贵”“看病难”问题，让民众病有所医，医有所保。四年多来，“新医改”在众多方面取得了明显成效，尤其是扩大基本医疗保险覆盖面的速度更是惊人。到目前，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗已经覆盖近95%的大陆居民。由此带来的医疗服务使用率提高，让很多原先“小病拖”“大病扛”的中低收入人群受益（Meng et al.，2012；Yip et al.，2012）。

然而，作为“新医改”核心的公立医院改革却进展缓慢。由于地方政府缺乏积极性、部门利益掣肘、医疗机构逐利性积重难返等，公立医院改革一直没有取得明显突破。近年来，在很多大中城市出现了地方政府主导的公立医院治理结构改革，亦即官方所称的“管办分开”，试图从公立医院管理体制方面取得突破。在北京、深圳、上海、成都、镇江等地进行的这种改革，明显仿效了新加坡和中国香港的模式，或者学习新加坡，将公立医院集团化，实现市场化的专业管理；或者成立类似于中国香港医院管理局的独立管治机构，让卫生行政部门专注于政策制定和行业管理。改革的核心就是实现所谓的政府不能既当“裁判员”，又当“运动员”，试图通过“理顺管理体制”改善公立医院管理（He，2011；Barber et al.，2013）。本文在回顾卫生政策研究的文献和大陆公立医院改革历史的基础上，着重分析北京、上海