问题的提出

近年来，以精准扶贫政策为基准的脱贫攻坚战略成为中国在2020年全面建成小康社会的重中之重。众所周知，中国农村系统性的扶贫政策源于改革开放早期，是国家经济—社会发展的一项核心政策，对农村发展和保障农民的基本生活有着不可忽视的意义。本文试图从历史制度主义的视角，结合政策文本阐释20世纪70年代末以来中国农村扶贫政策的演进与发展。改革开放以来，中国的经济实现了从计划经济向市场经济的转变，由强调权力集中转向遵循市场逻辑和国际合作。这一巨大转型的第一个标志，就是20世纪80年代“家庭联产承包责任制”的提出。这一制度放弃了农业集体的生产模式，重新给予农户对农业生产的自治权。在这一制度的推进下，亿万农民获得了处理他们自己所种植农产品的权利和责任。他们不再受制于产粮指标的限制，摆脱了参与半军事性工程建设的负担，而是根据市场变化规律，自由选择种养农产品的品种，自行决定农产品的用途和流向。同时，农民或农民子女可以参加非农业工作，进入乡镇企业或者外出打工，寄钱回家。这一制度性转变，极大地改善了中国的粮食供给情况，促进了农村地区经济的发展，也显著地提高了农民的平均收入，数以亿计的农民因此摆脱了贫困。

在农业改革的基础上，中国城市的手工业和服务业高速发展，新时期的扩大内需，耗资巨大启动基础设施建设，都起到了经济发展反哺农村的作用。有学者称改革开放以来的经济发展是“有益于穷人的发展模式”（刘坚，2009）。然而，改革开放后的前十年，在农村经济持续增长的大背景下，并不是每一个人都能参与其中，分享发展的成果（黄承伟，2016）。而这些在经济发展过程中落后的部分群体需要得到帮助和扶持。因此，1986年，