问题的提出

自国务院决定2007年全面建立农村最低生活保障制度（下文简称低保）以来，低保制度成为涉及人数最多、影响面最广的社会救助（保障）制度之一，并发挥着社会主义市场经济“再次分配兼顾公平”和“维护基层社会稳定”的重要功能。国家审计署2012年第34号《全国社会保障资金审计结果》显示，截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，比2005年底分别增长7.25%和551.04%，2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。据时任民政部副部长窦玉沛介绍，截至2013年底，全国城乡低保资金支出达到1740.3亿元。若要实现巨额的低保资金和大量的低保人口有效对接，就需要一个系统、规范的制度来保障低保工作的运转。民政部在回应“开豪车领低保”现象时指出，要在2015年底建成“低保家庭经济状况核对机制”，进一步推进低保制度规范化建设，确保城乡低保的实施效果。

当前，学界对农村低保的研究主要集中在两个方面：低保制度理念的文本设计和低保实践的现状分析。在低保制度的文本设计方面，郑功成指出：“对农村社会保障制度的忽视，是改革开放以来中国社会救助制度建设的一大失误。”郑功成：《中国社会保障改革与制度建设》，《中国人民大学学报》2003年第1期。杨翠迎、马静和邓大松等学者认为，建立城乡统筹的农村社会保障体系，不但要对农村低保制度进行顶层设计，还要注意“硬制度”与“软环境”相结合杨翠迎、黄祖辉：《建立和完善我国农村社会保障体系》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2007年第1期。马静：《中国社会救助制度改革的顶层设计》，《学术月刊》2013年第4期。邓