征地制度的历史演进

进入21世纪，我国土地征收领域出现了两个明显的新特点。经2004年的宪法修正，“征收”一词取代了之前法律法规中所用的“征用”。本课题所用的“征用”和“征地”都是现在意义上的“征收”。一是征地规模空前。20世纪80年代和90年代全国年均征地分别为111.7万亩和124.5万亩，陈锡文、赵阳、罗丹：《中国农村改革30年回顾与展望》，人民出版社，2008，第192页。2003～2010年年均征地494.3万亩，2011～2013年年均征地达到770万亩。根据历年由中华人民共和国国土资源部主编和出版的《中国国土资源年鉴》相关数据计算。二是征地冲突大面积爆发。据统计，因征地引起的群体性事件一度占全部农村群体性事件的65%以上，程刚：《陈锡文：农村集体用地不能直接进入市场》，《中国青年报》2006年2月23日。以征地纠纷为主的农村土地纠纷成为农民维权抗争活动的焦点，以及影响农村社会稳定的首要问题。于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点》，《调研世界》2005年第3期。2004年作为应对，中央建立集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议机制时，专门设立了“农村土地征用专项工作小组”，各级政府也都组建了“农村土地征用问题专项工作小组”。王学军主编《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》，人民出版社，2008，第31～32页。

图1 全国征地面积

为什么进入新世纪以后，征地领域会发生如此巨大的变化？已有研究多从中国偏向经济内容的政绩考核，以及分税制改革后地方政府缓解财政困难的角度入手，从地方政府的工作重点在20世纪90年代中期以后，由经营企业转向