从土地改革时形成的农民土地私有制到人民公社时期的“三级所有、队为基础”的集体所有制，再到“统分结合的家庭联产承包责任制”，中国土地制度经过多次变迁，但土地制度所蕴含的反资本化、反市场化的特征一直存在。因此，改革开放以来，外部市场经济的兴起虽然弱化了村社共同体的内聚力，但是并没有导致农民彻底离开村庄，农民仍然和土地发生关联，二者形成一种藕断丝连的状态。然而，随着土地规模流转的兴起，一种区别于市场力量而且更加强大的行政力量开始成为土地流转的主导因素，农民与土地的关系被彻底中断。

本章从国家政策导向和地方治理两个维度分析土地规模流转的发生机制。从国家层面来看，20世纪80年代以来，不断出台的中央农地政策产生了累积性的效应，为土地规模流转的发生提供了可能；在地方治理中，由于土地流转关系到地方政府的治理绩效，权力成为推动土地规模流转的直接动力。在国家和地方治理共同的权力实践下，土地规模流转正在全国农村盛行，村社共同体开始瓦解。

土地规模流转发生的基本条件

农地政策的效率追求、土地产权形态的分化以及土地空间形态的改变是土地规模流转发生的宏观背景和基本条件，而这三项条件的具备正是来自中央农地政策的出台和执行。

（一）农地政策的效率追求：从承包经营权稳定到经营权流转

在计划经济时期，由于产品的定价权在国家手中，国家便利用工农业产品价格的“剪刀差”，从农业中汲取了大量的剩余用于重工业的发展。改革开放以来，面对历史因素造成的农业滞后和农民贫困，中央高度重视农村改革，力图通过农村生产关系的变革释放和推动农村生产力的发展。在其中，作为农村最重要的生产资料——土地，如何提升农地的生产效率、增加农民收入构成了这场农