节能降碳压力呼唤制度创新

（一）国家节能战略不断提升，地方政府实施节能工作的内在动力不足

面对能源短缺、能源安全、环境保护和应对气候变化的压力，国家对节能工作日益重视，并通过国家立法的形式确保节能工作的开展。中国有组织的节能工作源于20世纪80年代的能源短缺。1980年，国务院发布了《关于加强国家节约能源的决定》，首次以正式的规范性法律文件对节能工作做出了规定，同时制定了“开发与节约并重，近期把节约放在首要位置”的能源发展方针，确立了节能在能源发展中的战略地位。1986年，国务院发布《节约能源管理暂行条例》，对国务院和地方各级人民政府如何部署、协调节能工作做出了明确规定，实行产品能耗定额管理，通过考核制度、节能奖励与超额惩罚等手段，将节能目标与计划分配物资结合起来（吴国华，2009）。之后的10多年中，《节约能源管理暂行条例》在节能工作中发挥了基础性作用。1997年，《中华人民共和国节约能源法》获得通过，明确了“能源节约与能源开发并举，把能源节约放在首位”的方针，用法律的形式确立了“节能是国家经济发展中的一项长远的战略方针”。尽管能源节约在国家经济发展中的地位不断提升，但由于节能在很大程度上属于公共物品，难以转化为地方政府实施节能行动的内在动力。2007年，《节约能源法》的修订，规定了目标责任制在内的一系列节能管理制度，一定程度上解决了地方政府在节能工作方面动力和压力不足的问题。

（二）节能政策日益增多，但节能市场机制尚未建立

20世纪80年代以来，中国政府出台了一系列的节能政策，以达到单位GDP能耗降低的目的（Sinton等，1998）。这些政策手段包括：支持能效投资，对能源使用和能