导言：推进以融合为导向的新型城镇化战略

2016年中国流动人口规模达到2.45亿人，占中国总人口的18%，相当于每6个人中就有一个流动人口，如果加上其所涉及的家庭人口，与流动人口有关的人口规模大约占到中国人口总数的1/2。当前中国流动人口具有以下几个特点：一是留居时间长。流动人口平均流居时间为5.7年。二是家庭化趋势明显。流动人口在流入地平均家庭规模超过2.5人，已婚新生代流动人口中，近85.5%的是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动的约占65%。三是新生代流动人口占主体。1980年以后出生的新生代流动人口占比达到64.7%。四是融入意愿强烈。超过一半的流动人口有长期在流入地生活居住的打算。鉴于流动人口庞大的规模及其在中国经济社会发展中的重要地位，促进流动人口结束“流动”状态，帮助他们尽快融入当地社会，成为当前中国新型城镇化战略的重要内容。

人口流动与城市化密切相关，最先进入现代化行列的国家，无不经历了农村人口向城市大规模转移的过程。国际经验表明，没有城市化就没有现代化，当一个国家进入中等收入社会时，其城市化水平年均达到50%以上，发达国家的城市化率均在70%以上。从社会学的角度来看，城市化包括三层含义：“一是系统层面的整合，即经济系统、社会系统、文化系统及制度系统四者相互衔接。流动人口如果仅仅在经济系统上被接纳，在其他系统中却受到排斥，不能说是实现了完全的城市化；二是社会层面的整合，即农村流动人口在行动、生活方式等方面与城市居民不存在明显区隔；三是从心理上认同于城市社会，对城市有着归属感。”王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》2006年第5期。20世纪90年代中期以来，我国进入了城镇化的加速发展阶段，城镇化率由1978年的17.92%上升到2017年的58.52%，但对照以上标准，我国的城镇化是不完全的城镇化。由于计划经济时期形成的城乡“二元”体制的长期存在，大量流动人口在经济上被接纳、在社会上被排斥、在心理上处于一种“摇摆”状态，对城市社会缺乏认同，实际上处于一种“半城镇化”的状态。

面对流动人口难以融入城市对中国城镇化进程造成的障碍，党的十八大以来，以习近平总书记为核心的新一届党中央领导集体，结合中国实际提出了新型城镇化战略，其核心是促进以人为核心的城镇化，解决流动人口不能完全融入城市而导致的“半城镇化”问题。党的十八届三中全会明确指出：“推进农业转移人口的市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”2013年12月中央城镇化工作会议更是将“推进农业转移人口市民化”作为第一大任务。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》，也将“有序推进农业转移人口市民化”放在第一重要的位置。2015年4月习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时提出：“要加快推进户籍制度改革，完善城乡劳动者平等就业制度，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，维护好农民工合法权益，保障城乡劳动者平等就业权利。”党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。

户籍制度是城乡“二元”体制的核心，户籍限制了公民自由迁移、定居和享受社会福利的范围。户籍制度和一系列建立在户籍制度之上的制度，如教育制度、社会保障制度、医疗制度等，形成流动人口融入城市社会的主要制度性障碍。户口不仅增加了流动人口在城市生存和发展的成本，同时也因其所含的不平等因素使得流动人口融入城市社会的难度加大。现今在中国现代化和城市化的进程中，由于户籍制度等体制安排的影响，大量的流动人口，尤其是农民工日趋“漂泊化”，成为“失根”（unrooted）的群体。陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》2005年第3期。在一定程度上可以说户籍制度是造成中国“半城镇化”的根源。

针对户籍制度的种种弊端，2014年7月，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“2020年基本建立与全面建成小康社会相适应的新型户籍制度，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”2016年10月11日国务院又印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，要求“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。这说明我国城镇化的重点已经转向以人为核心的城镇化，以期彻底从制度上解决城乡“二元”体制造成的流动人口难以融入城市的问题。

未来二三十年我国仍将处于城镇化的高速发展阶段，我国能不能实现由传统农村社会向现代城市社会转型，关键在于能不能顺利解决2.45亿流动人口的社会融合问题。通过融合实现流动人口的身份转变和我国社会结构的转型。因此，未来的城镇化应该以解决流动人口的社会融合为导向，通过制度、政策和服务管理体制机制的创新，扫除流动人口融入城市的障碍，为流动人口融入城市创造良好的条件和环境，建设更加和谐、包容的城市社会，让全体人民共享社会发展的福祉。

现状与格局

（一）流动人口社会融合工作取得积极进展，但总体融合水平不高，不同类型的城市分化明显

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视流动人口的社会融合工作，在国家相关部委的推动下，各项工作取得积极进展。但是受我国长期以来城乡“二元”体制的影响，流动人口即使长期在城市居住和就业，融入城市也面临很多制度性障碍；另外，流动人口从乡村流入城市，生活方式和价值观念需要有一个逐渐转变的过程。从2017年中国城市流动人口社会融合评估结果来看，被评估的50个城市社会融合总体水平不高，综合平均得分仅为51.62分。如果以100分作为理想化的标准，目前的水平与理想化的状态差距甚远。

我们根据被评估城市流动人口社会融合的综合分数对50个城市进行排名，可以把城市分成三类：Ⅰ类城市（得分≥55）为流动人口社会融合状况较好的城市、Ⅱ类城市（50≤得分＜55）为一般的城市、Ⅲ类城市（得分＜50）为比较差的城市。结果显示，Ⅰ类城市有9个，占18%；Ⅱ类城市有24个，占48%；Ⅲ类城市有17个，占34%（见图1）。这说明流动人口在流入地城市融合度偏低是当前我国的一种普遍现象。

图1 流动人口社会融合评估城市类别

2017年流动人口社会融合评估排在前十的城市分别是厦门市、鄂尔多斯市、成都市、长沙市、合肥市、惠州市、青岛市、苏州市、江门市和唐山市。厦门市和鄂尔多斯市作为国家第一批基本公共服务均等化试点城市，在推进流动人口享有基本公共服务方面进行了长期的探索。成都市作为西部地区中心城市，2009年被国务院确定为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”，在推进户籍制度改革、统筹城乡发展等方面实施了很多改革措施。长沙市、合肥市、青岛市、苏州市均是原国家卫生计生委（2018年3月改名为国家卫生健康委）流动人口社会融合示范试点城市。

表1 社会融合得分前十城市

2017年流动人口社会融合评估排在后十位的城市分别是呼和浩特市、温州市、榆林市、台州市、绍兴市、金华市、海口市、三亚市、昆明市、宁波市。在排名后十的城市中浙江省有5个，西部地区的资源型城市有2个，具有稀缺气候资源的旅游城市有3个。

表2 社会融合得分后十城市

（二）流动人口社会融合不同维度之间差异显著，公共服务融合表现最好，经济融合和心理文化融合得分较低

从流动人口社会融合四个维度的比较来看，流动人口社会融合水平呈现出公共服务融合＞政治融合＞经济融合＞心理文化融合的特点。50个被评估城市政治融合的平均得分为52.55分，公共服务融合的平均得分为57.29分，经济融合和心理文化融合的平均得分分别为47.13分和44.57分。

政治融合反映了以户籍为核心的流动人口市民身份的实现程度，以及社会权利和政治参与状况。公共服务融合反映了流入地城市为流动人口提供基本公共服务、资源及机会的情况，其核心是基本公共服务的均等化。从评估结果可以发现，当前主要由国家力量推动的政治融合和公共服务融合成效显著。

图2 流动人口社会融合四个维度雷达图

经济融合反映了在市场经济条件下，流动人口与流入地城市的双向选择，其核心是流动人口具有稳定的就业和住房、适当的收入水平。经济融合得分较低，反映了目前我国流动人口社会融合还处于初期阶段。流动人口在经济上立足城市的基础还比较弱。心理文化融合是社会融合的高级环节，建立在政治、经济等维度之上，是流动人口个体主观认知改变的过程。从评估结果可以发现，需要长期磨合的心理文化融合制约了流动人口整体社会融合程度的提高，需要通过市场双向选择的经济融合实现难度较大，成为提高流动人口社会融合程度的主要障碍。

（三）东部地区特大城市流动人口政治融合难度大，制度性因素是流动人口获得市民身份、平等社会权利和政治参与的主要障碍

政治融合是指流动人口群体在流入地城市社会的政治生活中，逐渐与城市居民享有同等权利的过程。流动人口政治融合程度的高低，既受国家和流入地政府制度和政策因素的影响，也与流动人口本人的主观能动性有关。相对于其他区域，东部地区的特大城市，人口流入给地方带来的压力比较大，流动人口在市民身份获得和社会福利、公共服务等社会权利获得方面，受到的限制比较多，政治融合总体得分比较低，成为制约这些城市推进新型城镇化战略的重要因素（见表3）。

表3 四大区域不同类型城市政治融合的比较

市民身份是流动人口在政治上融入当地社会的基础，而户籍的获得是身份转变的主要标志。从50个被评估城市2017年实际落户的人数占外来常住人口的比例来看，平均只有不到4%的外来常住人口在流入地获得了当地户籍（见表4）。这说明虽然目前我国正大力推进户籍制度改革，但流动人口在城市融入的制度障碍仍然较严重。从不同的城市类型来看，人口规模越大的城市，户籍对外来人口的开放程度越低。这在一定程度上影响了流动人口在城市的生存和发展，损害了其基本权利的实现。

表4 2017年度外地人口落户的比例

制度保障是流动人口获得各类社会福利和公共服务等社会权利的基础。国家在推进城乡基本公共服务均等化方面出台了多项政策，目的在于保障流动人口在流入地能够获得平等的权利。从评估的情况来看，被评估城市在基本公共卫生计生服务、基础教育、住房保障等方面能够很好地贯彻落实国家的相关政策，促使流动人口在政策上享受与本地人平等的权益，各项得分平均在90分以上。但在流动人口异地就医费用报销方面，各地政策的推进速度较慢，异地就医政策的平均得分为61.00分（见图3）。因此，尽管目前我国基本“医保”体系已经覆盖了95%以上的人口，但流动人口异地看病报销的难度仍然很大。

图3 流动人口获得各项社会权利状况比较

流动人口的政治参与是我国民主政治建设的重要内容，也是流动人口维护自己合法权益的重要保障。但受户籍制度、选举制度以及流动人口自身素质等因素的影响，流动人口的选举权和被选举权难以得到保障，无论在流出地还是流入地均处于“双边缘化”的状态。由于身份的边缘化，流动人口参与当地社区民主管理的积极性不高。调查显示，流动人口中平均只有8.69%的人口参与了当地社区的选举和评先进活动，参与当地民主管理的比例更低（见表5）。如何保证流动人口行使宪法赋予其的政治权利，理顺流动人口在流入地参政、议政、参与地方社会管理的渠道，成为当前我国各级地方政府面对的重要课题。

表5 流动人口在流入地城市政治参与的比例

（四）经济融合东、中、西部区域差距大，过高的房价、低水平的消费和劳动保护不足，使流动人口的经济融合还处于初级水平

对于流动人口而言，在经济上融入城市非常关键，是其在城市立足的基础，没有经济上的融入，流动人口很难在城市生存，更谈不上其他维度的融入。流动人口进入城市后，首先需要解决居住、工作、收入等基本的生存问题，这些也构成了经济融合的核心指标。从50个被评估城市经济融合的得分来看，目前流动人口经济融合的总体水平不高，平均得分只有47.13分。在各分项指标中，得分最高的是就业状况，平均得分为58.86分；其次是收入支出水平，平均得分为45.56分；得分最低的是住房状况，平均得分只有36.96分。说明当前阶段，流动人口从经济角度来看，在城市还处于立足未稳的阶段（见表6）。

表6 50个被评估城市经济融合得分情况

改革开放以来，中国经济发展取得巨大进步，但发展的不均衡问题也非常突出，特别是区域之间发展差距在逐渐拉大。经济发展为流动人口进入城市提供了机会，也是流动人口流入城市的主要动力，但经济发展水平不能代表社会的融合程度。从不同区域被评估城市经济融合综合得分来看在四类区域中：东北（5个）：大连、沈阳、长春、哈尔滨、大庆；东部（27个）：石家庄、唐山、南京、苏州、无锡、常州、杭州、宁波、嘉兴、绍兴、金华、台州、温州、福州、厦门、泉州、济南、青岛、烟台、佛山、东莞、惠州、江门、中山、珠海、海口、三亚；中部（6个）：太原、南昌、合肥、郑州、长沙、武汉；西部（12个）：呼和浩特、鄂尔多斯、南宁、柳州、成都、咸阳、昆明、贵阳、兰州、西安、榆林、乌鲁木齐。，中部地区的城市经济融合最好，平均得分为51.40分；其次是西部地区的城市，平均得分为47.31分；东部地区城市的平均得分为47.14分；得分最低的是东北地区的城市，平均得分只有41.50分（见表7）。

表7 不同区域城市经济融合得分情况

在“十三五”规划中，国家将具有稳定就业和合法稳定住所的流动人口作为优先考虑在城市落户的对象。从50个被评估城市来看，劳动年龄段流动人口平均就业率为83.44%，平均在流入地的连续就业时间为4.69年，但劳动合同的签订率比较低，只有58.29%。这说明流动人口从自身来讲已经基本具备了在城市长期稳定就业的能力，但需要国家从制度上加强对流动人口劳动保护的保障。

从流动人口在流入城市的收入消费水平来看，流动人口的收入水平与当地居民差不多，如果不算其他的福利性和财产性收入，流动人口与当地居民的收入基本持平。相对于收入，消费水平则是反映流动人口群体融入城市状况的一面镜子。从20世纪80年代以来农民工进城的历程来看，流动人口的外出似乎一直处于挣钱回家盖房子、为子女教育、为子女婚姻的原始积累阶段。从50个被评估城市来看，流动人口的消费水平只有当地居民的77.21%（见表8）。这说明流动人口还没有从刚开始的城市打工挣钱回农村消费的循环中脱离出来。

表8 经济融合各指标得分情况

从住房状况来看，根据2014年流动人口动态监测数据，50个城市流动人口购买商品性住房的比例平均只有10.76%，而租房的比例占73.19%。随着近年来中国城市住房价格的节节攀升，流动人口在城市购买住房的难度加大。而房屋租金的高低成为其能否立足城市的关键因素。从50个城市流动人口平均房租收入比来看，达到26.66%，也就是说，流动人口收入中有26.66%用于租房支出，在一些特大城市平均达到28.06%（见表9）。过高的房租收入比成为流动人口在城市融入的最大负担。

表9 不同类型城市房租收入比比较

（五）公共服务融合总体水平较好，应重点关注流动人口随迁子女的学前教育和高中阶段教育，提高育龄妇女的孕优服务和就业人口的社会保障水平

流动人口融入城市的最基本要求是获得公平、公正的国民待遇，为流动人口提供基本的公共服务和底线保护是国家的责任和公民的基本权利。近年来，国家非常重视流动人口基本公共服务体系和制度建设，2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系建设“十二五”规划》中，明确提出要“加快建立农民工等流动人口基本公共服务均等化制度”。在实践领域，2013年国家卫生计生委在全国40个城市启动了流动人口卫生和计划生育基本公共服务均等化试点工作。在国家和地方政府的大力推动下，流动人口基本公共服务均等化工作取得积极进展。

从50个被评估城市来看，流动人口基本公共服务融合平均得分为57.29分，得分最高的城市为厦门市，得分为70.75分，最低的城市是台州市，得分为45.97分。从城市规模来看，特大城市公共服务融合的得分高于其他大中城市（见表10）。

表10 不同规模类型城市公共服务融合状况

从分项指标来看，流动人口随迁子女教育服务均等化得分最高为81.58分；其次是基本公共卫生计生服务均等化，得分为69.92分；得分较低或者进展缓慢的是流动人口社会保险参与率，得分仅为20.37分（见表11）。

被评估城市流动人口随迁子女教育情况总体较好，特别是义务教育阶段在学率的平均值达到97.62%，但是从就读的学校类型看，还有19.00%的

表11 被评估城市流动人口公共服务融合得分情况

义务阶段随迁子女没有在公立学校就读。随迁子女的学前教育阶段在学比例和高中教育阶段在学比例与义务教育阶段在学比例有相当大的差距，需要引起政府有关部门关注（见图4）。

图4 流动人口随迁子女教育情况

从流动人口获得的基本公共卫生计生服务的比例来看，最高的是儿童计划免疫，其次是计划生育技术服务，最低的是免费孕优，平均比例仅为31.71%（见图5）。

图5 流动人口获得免费基本公共卫生计生服务情况

从流动人口参加社会保险的状况来看，50个被评估城市社会保险参与率整体上比较低，特别是失业保险，平均只有15.22%的就业流动人口参加了失业保险；其次是工伤保险，也只有19.28%的就业流动人口参加了工伤保险。这说明对流动人口就业的保护水平比较低（见表12）。

表12 被评估城市流动人口各类社会保险参与率

（六）城市规模越大流动人口心理文化融合程度越好，东北地区具有比较优势，流动人口在流入地缺少归属感，认同感和幸福感比较低

大量农业转移人口从农村进入城市，不仅仅是人口在空间上的位移，更是生活方式从传统到现代的转变过程，是现代化意义上的“文化移民”。如英克尔斯所说“人是一个基本的因素。一个国家，只有当它的人民是现代人，它的国民从心理到行为都能转变为现代化的人格……这样的国家才可称之为现代化国家”。以农民工为主体的流动人口，从早期以就业为目的临时性进城，到在城市里追求自己的公共权益，再到从心理上认可所在的城市、生活习惯上适应城市生活需要一个长期的过程。

从50个被评估城市心理文化融合的得分来看，平均分数为44.57分，这说明流动人口心理文化融合程度偏低的状况普遍存在。从城市类型来看，城市规模越大流动人口心理文化融合状况越好，特大城市的心理文化融合得分的均值为45.52分，其他大中城市的平均得分为44.33分。城市规模越大流动人口心理文化融合状况越好，反映了大城市文化的多元化和包容性比较强的特点（见表13）。

表13 不同规模城市流动人口心理文化融合状况比较

从四大区域来看，东北地区流动人口心理文化融合状况最好，平均值为51.17分；其次是中部地区，平均值为45.50分；最差的是东部地区，平均值为43.19分。东部地区是我国流动人口的主要流入地，且该地区流动人口多为跨省流动。该地区心理文化融合度较低很可能与跨区域流动带来的文化差异和冲突有关（见表14）。

表14 不同区域所在城市流动人口心理文化融合状况比较

调查发现流动人口对所流入的城市存在一种矛盾心理，一方面喜欢所流入的城市，关心城市的变化和发展；另一方面又不愿意改变自己的身份，脱离农村成为城市居民。例如在被评估城市中83.92%的流动人口对融入当地社会持一种积极的心态，但只有35.67%的流动人口愿意放弃农村户籍转为城镇户籍。由于各种原因，流动人口在流入地的幸福感普遍不强，只有36.77%的流动人口认为在城市生活比在老家生活更幸福。

流动人口融入城市社会的重要标志是身份认同和文化认同，不再认为自己是城市中的外来群体，而是把自己作为城市的一部分来对待，关心城市的发展和变化，主动参与城市的各种活动，价值观念和行为方式开始以城市为标准。但从调查的情况来看，有57.6%的流动人口表示参与过当地社区的活动，28.20%的流动人口参加过社区的文体活动，29.49%的流动人口参加过社区的社会公益活动，只有8.49%的流动人口参加了社区的选举活动。

闲暇时的休闲方式也是判断流动人口融入城市社会的重要标志，从总体来看，与城市居民的生活方式相比较，流动人口的得分只有30.78分。工作外的闲暇时间，流动人口休闲活动排在第一位的是看电视、电影，占80.88%；其次是与家人朋友聊天，占42.43%；40.17%和36.99%的流动人口选择了做家务和睡觉。

从流动人口交往的圈子看，很多研究表明流动人口进入城市后依然依存在原来的血缘关系和地缘关系之中，在城市社会形成了“城市版”差序格局。从被评估城市来看，流动人口交往圈子的得分为55.69分，从实际调查的数据看，有55.13%的流动人口与同乡人交往的最多，说明流动人口大多数在原有的社会网络中获得情感和社会支持（见表15）。

表15 流动人口心理文化融合各指标得分情况

存在的问题与挑战

（一）部分城市面临的人口压力过大，对流动人口社会融合造成负面影响

近年来，在一些特大城市及部分东部沿海大城市，流动人口持续大规模流入，给城市交通、环境等带来比较大的压力，给城市治理带来很大挑战。而且当一个城市外来人口在较短时期内达到较高的比例时，原居民与流动人口在公共资源等方面会形成一定程度的竞争，乃至冲突。出于人口控制的需要，一些外来人口流入压力较大的城市，在户籍、住房、子女教育等方面对流动人口进行了限制，使流动人口融入城市的难度加大，也导致这些城市在排名中处于较后的位置。

根据《2015年全国农民工监测调查报告》数据，“在外出农民工中，流入地级以上城市的农民工11190万人，占外出农民工总量的66.3%。其中，8.6%流入直辖市，22.6%流入省会城市，35.1%流入地级市。跨省流动农民工80%流入地级以上大中城市，省内流动农民工54.6%流入地级以上大中城市。”从数据可以看出，我国流动人口有进一步向大城市聚集的趋势；从国外发达国家的经验来看，人口向几个超级城市群聚集是一种普遍现象。在这种情况下如何处理人口调控与流动人口社会融合的关系非常重要，是中国解决流动人口社会融合问题面临的一大挑战。

（二）阻碍流动人口在城市融合的制度性障碍仍然存在，城乡“二元”体制的格局没有被打破

大量的研究表明，以农民工为主体的流动人口在城市中遭受了各种不公正待遇，由于身份的限制，在获取当地公共服务和资源上受到排斥，在城市社会中被边缘化，融入城市的难度比较大。户籍制度作为一种母体性制度或载体性制度，是中国城乡“二元”体制形成的根源，没有城市户籍就意味着流动人口在就业、社会保障、子女教育、医疗卫生服务等公共服务方面受到排斥，不能享受与当地人同等的待遇。同时，长期的户籍制度也造成流动人口与当地人在心理上和行动上的隔离和对立，不利于相互之间的交往和融合。

目前国家虽然一直在致力于推进户籍制度改革，力图从制度上解决流动人口的社会融合问题，但户籍制度并不是单纯的人口登记制度，而是20世纪50年代以来形成的国家治理的基础性制度。从公共服务、社会福利、社会治理等国家行为到就业、购房、买车等个人行为均与户籍制度有着千丝万缕的联系。户籍制度不但形成了城乡之间的区隔，而且形成了本地人与外地人的区隔。自2014年国家户籍制度改革方案颁布以来，全国30个省、直辖市、自治区均取消了农村户籍与城镇户籍之间的区分。但户籍制度作为城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度的性质没变，不同类型的城市政府会根据自身利益对入户条件进行设定，做出对自己最有利的选择，成为挡在流动人口城市融入的第一道门槛。

（三）流动人口经济融合面临高房价、低水平就业和消费不足三大困境

90年代中期以来，随着中国城市大规模扩张和房地产市场的商品化，中国大城市的房价快速上升，特别是一线城市、区域中心城市和沿海开放城市，房价上涨的速度远远超过了居民收入增长的速度。房价上涨导致两个后果：一是流动人口目前靠自己的收入很难在城市购买住房。50个被评估城市中具有稳定性住房的流动人口只占13.44%，包括政府提供的廉租房、公租房、政策性保障房、已购商品房和自建房（见表16）。二是房租过高对流动人口在城市生活带来很大的压力。从50个城市流动人口平均房租收入比来看，平均达到26.66%，一些特大城市接近或超过了支出的1/3。过高的房租对流动人口长期稳定生活在城市造成很大影响，一旦出现失业或其他偶然性支出增加，很难在城市生活。

表16 50个被评估城市流动人口住房类型的比例

低水平就业一方面表现为职业地位比较低，大部分流动人口在城市的就业体系中处在体制外的中下层，主要集中在劳动强度比较大、收入水平较低的服务业、制造业、建筑业等。例如50个被评估城市流动人口从事经商、餐饮、保洁、家政的比例高达26.58%，从事生产、运输、建筑等行业的比例为24.58%。另一方面表现为对流动人口就业的保护比较低，劳动合同的签订率、失业和工伤保险的水平都比较低。

消费水平和消费结构是流动人口生活方式转变的重要体现，从目前的情况来看，流动人口的消费水平与城市居民的消费水平存在很大差距。流动人口在城市的消费还基本上处于满足基本生存需要的水平，发展性和娱乐性消费比较低。除了基本的生存消费，目前还没有改变流动人口在城市挣钱回老家消费的怪圈。

（四）子女教育问题和社会保障问题成为决定流动人口返乡和留城两大制约因素

当前农民工进城呈现出与流动初期不同的特征，其中一个重要的趋势就是从单个外出向举家迁移转变。一般来讲，举家外出的农民工尤其是当有子女一同外出时，他们面临的第一大难题就是子女的教育问题。50个被评估城市流动人口子女中有69.61%的离开户籍地，跟随其父母居住在流入地城市（见表17）。

表17 50个被评估城市流动人口随迁子女的比例

根据2014年的数据，流动人口子女在现居住地出生的比例达到58%。很多流动儿童生在城市、长在城市，却不能与本地儿童一样获得公平的受教育机会，特别是在流动人口聚集地比较集中的超大和特大城市，接受义务教育受到各种条件的限制。50个城市中仍然有2.38%的适龄儿童没有接受义务教育。在接受义务教育的流动儿童中，近20%没有在公立学校就读，这与国家关于进城务工人员随迁子女义务教育“两为主”政策相违背。流动儿童在流入地接受学前教育和高中阶段教育的比例分别只有73.00%和74.70%（见图6）

图6 流动人口随迁子女在流入地接受教育情况

跨省流动的高中在校流动儿童还面临着异地高考的问题。由于教育问题，在城市生活、学习了多年的流动儿童被迫返回原籍地，到原籍地学校接受高中阶段教育，在当地参加高考，很多流动人口因为孩子的教育问题被迫返乡，进城和融入城市的进程被打断。

如果说教育问题阻断了新一代流动人口在城市发展的机会，那么返乡成为流动人口解决养老问题的最终归宿。全国农民工监测调查报告显示，2015年全国50岁以上的农民工数量高达4967万人，占全部农民工的比例达到17.9%。如果在城市不能解决养老问题，这些农民工将逐渐回流，返回农村。50个被评估城市流动人口参加城镇职工或城镇居民养老保险的比例只有23.84%，具有农村户籍的流动人口大部分参加了农村“新农合”，也就是说，流动人口的养老体系还是以农村为基础的，进城务工只是其生命历程的一部分，“老无所依”成为流动人口无法安稳在城市生活的又一重要障碍。

（五）流动人口留城意愿与国家战略导向出现偏差

按照国家新型城镇化战略规划，国家按照人口总量把城市分为5类7型，每种类型的城市入户条件不同，总的导向是鼓励农业转移人口到中小城镇落户，严格限制超大城市和特大城市人口规模。但从实际情况来看，流动人口大多流入了就业机会较多和公共服务较好的大城市，流动人口的大城市偏好与“中小城市优先”的战略导向存在矛盾。

从50个被评估城市来看，城市规模越大流动人口的落户意愿越强烈，在10个特大城市中，流动人口愿意落户的比例达到39.45%，其他40个大中城市则降低为34.72%。流动人口落户意愿最强的城市是大连市，有62.7%的流动人口表示愿意落户大连市，珠海市也有61.8%的流动人口表示愿意落户。排在后面的城市如内蒙古的鄂尔多斯市和陕西省的榆林市只有14%的流动人口愿意落户。因此，从流动人口落户的意愿来看，流动人口更愿意向东部沿海大城市集中（见表18）。

表18 被评估城市流动人口落户意愿比较

流动人口为什么不愿意落户小城镇，而更愿意集中到住房、环境、交通压力比较大的大城市？从流动人口本身来看，80年代以来的人口迁移不是计划经济时期由政府组织的定向流动；而是市场经济条件下的自发行为。流动人口选择留在大城市还是小城镇是根据自己从中获得的收益高低理性选择的结果。与中小城市相比，大城市具有丰富的经济与社会资源，无论就业机会和发展空间还是教育、医疗、交通、文化等，都具有中小城市无法比拟的优势。另外，从融合的角度来看，大城市在文化上更加多元、开放，包容性更强，而中小城市受当地文化、社会关系和网络的影响更强，对外地群体来讲更难融入。

对策与建议

（一）加快推进户籍制度改革，打破流动人口社会融合的制度性障碍

推进户籍制度改革已经成为各界的共识，从90年代国家的小城镇试点到2016年的“1亿人落户”方案出台，户籍制度改革已经从浅入深，触及户籍本身以外的内容。目前，随着各地城乡户籍登记制度改革的逐步完成，“显性户籍墙”对“乡—城”流动人口的制约作用逐步减弱；而“隐性户籍墙”构成了流动人口社会融合的主要障碍。因此，未来户籍制度改革的重点不在户籍本身，而在于利益关系的调整。特别是要逐步剥离依附在户籍制度背后的社会福利和资源配置功能，使户籍制度逐渐回归其应有的登记和统计功能。

目前的改革主要是中央出台政策，各自根据自身实际制定具体的落实政策。但从实际效果来看，地方政府在推进户籍制度改革的过程中会根据自身的利益权衡，决定户籍的开放程度，造成改革方案在不同类型的城市差别很大。往往是没人愿意落户的地方户籍开放程度较高，而愿意落户的地方开放程度较低，使改革的效果受到影响。鉴于户籍是一个国家的基本制度，所有的国民应该一视同仁，未来的改革应该由中央政府主导，在国家层面进行制度设计和整体推进，降低地方政府的权限，使户籍制度成为流动人口“用脚投票”的一种选择机制。

由于目前中小城镇对户籍基本完全放开，未来改革的重点不是中小城市而是大城市和特大城市。流动人口目前主要集中在东部沿海的大中城市，特别是长三角、京津冀和珠三角三大城市群，集中了全国一半以上的流动人口。除了北京、上海等少数超大城市外，未来其他城市都应该逐步放开，取消指标限制，原则上按照就业和住房“两个稳定”有序推进户籍制度改革，把符合条件的流动人口纳入本地户籍，提高户籍人口城镇化的比率。

（二）加强教育和就业培训，提升流动人口融入城市的能力

流动人口融入城市的程度除了受外部各种制度影响外，还跟其自身的教育水平和技术能力直接相关。研究认为教育、培训以及工作经历是流动人口积累人力资本的重要方式，人力资本越强，越有助于社会融合。流动人口中80%以上的是农民工，目前我国农民工群体整体的教育水平较低，大多直接从农村进入城市，没有接受过专业的职业技能培训。根据《2015年农民工监测调查报告》，初中及以下学历的农民工比重为77%，文化水平低使得农民工大多数只能从事简单的体力劳动。同时，文化水平较低，使得农民工原有的生活方式很难改变，更加大了其融入城市社会的难度。

未来为适应流动人口融入城市的需求，国家除了需要加强对流动人口补偿性的社会政策以外，今后在政策设计中需增加与流动人口文化教育、职业技术培训相关的发展性社会政策。应通过立法的形式，大规模发展职业教育，把流动人口特别是农民工的职业教育和技能培训纳入国民教育体系。经过9年义务教育以后，把不能升入高中的适龄人口通过国家补贴的方式，大部分纳入职业学校进行职业教育，而不是直接进入劳动力市场。对于已经进入劳动力市场的农业转移人口，可以通过政府购买服务或提供补贴的形式，鼓励企业、社会和个人进行专门的职业培训，提高农业转移人口就业和社会适应的能力。

（三）为流动人口提供基本的社会保护和公共服务，减少流动人口对土地和传统社会关系的依赖

人口在流动的过程中，脱离了原来基于乡土社会所赋予的社会保护。在进入现代城市社会以后，不得不面对各种不同于传统社会的现代风险。一般来说，基本的社会保障是流动人口规避社会风险的重要保护机制。这是西方国家工业化和城市化道路中的重要经验。我国流动人口社会保障不足，一方面与我国城乡分割的制度设计有关，另一方面也与社会保障的区域分割有关。造成福利制度地区分割的主要原因在于我国福利筹资的高度分权化。

为促进流动人口能够在城市站稳脚跟，应该实施由中央政府承担，低标准、均等化、可携带的“国民基础社会保障包”。以此为基础，提高养老金的统筹层次，建立全国统一的社会保障体系。基本的养老保险实现国家统筹，不分城乡、外地和本地，只要具有中国的公民身份就可以获得国家统一提供的基本养老保险。要适应中国流动人口的现实需求，加快各项社会保险手续在不同区域的转移接续。

以教育、住房、医疗等基本公共服务为重点，解决流动人口在城市的基本生活问题。当前阶段教育服务的重点应放在流动儿童的学前教育、高中阶段教育以及在流入地的高考问题。当前九年制义务教育基本普及，建议国家在适当的时机把学前教育和高中阶段教育纳入义务教育范围；考虑到教育体系的衔接问题，未来可以通过高考名额分配与流动儿童在流入地接受高中教育数量挂钩的方式，解决流动儿童的异地高考问题。医疗问题的重点是加快实现医疗保险异地报销，简化报销手续，解决流动人口报销难的问题。住房是流动人口融入城市的关键因素，流入地政府应该把符合条件的流动人口纳入当地住房保障的范围，重点为流动人口提供能够负担得起的公租房。

（四）按照人口流动的规律和意愿对城镇化战略进行调整

长期以来我国一直把中小城市特别是小城镇放在优先发展的地位，对大城市特别是特大城市进行控制。从80年代我国著名社会学家费孝通提出“小城镇战略”到21世纪新型城镇化战略的提出，国家对不同人口规模的城市采取不同的开放政策，基本思路是城市规模越大、人口的控制措施越严厉。

这种城镇化战略在实践中遇到挑战：一是人口向大城市聚集的趋势明显。二是流动人口落户小城镇的意愿不高。中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告》显示，城区人口300万以下的城市流动人口愿意落户的人不足四成；在大城市居住的流动人口的落户意愿为45%左右；在严格控制的特大城市的落户意愿最高，将近六成。从农民工的流向与流动人口的落户意愿来看，国家新型城镇化战略的导向与实际情况出现了反差。

从世界城市化发展的规律来看，人口有进一步向特大城市聚集的趋势，2011年全球超过1000万人口的城市数量为359个，比1970年增加了8倍之多。城镇化是一个长期复杂的过程，需要内因驱动与外因推动相结合。农民进不进城，进哪个城市，是他们理性选择的结果。政府要做的是构建一个公平的制度环境，让人人能享受均等公共服务，享受平等发展机会。未来，国家需要根据人口流动的规律以及流动人口的实际需求和意愿对新型城镇化战略进行调整。

（五）以社区为基础，构建流动人口的社会支持网络

人口流动的过程实际上是流动人口再社会化的过程，流动人口由农村流入城市，原有基于血缘和地缘的社会关系网络被打破，失去了其过去长期依靠的社会支持系统，导致抵抗社会风险的能力降低。流动人口在城市生活的载体是社区，如果通过社区这个载体，在城市构建一个类似于乡村的熟人社会，通过社区形成流动人口在城市交往的社会网络，弥补由于离开农村所带来的社会资本的缺失，无疑对促进流动人口的社会融入具有积极意义。近年来，在欧美国家的社会融入策略研究中，社区越来越受到重视，社区工作逐步成为实现社会融入的重要行动机制。

目前国家需要建立流动人口社区参与的机制。逐步放宽社区选民资格限制，扩大流动人口的政治参与；积极组织开展社区活动，鼓励本地居民和流动人口的共同参与；发挥当地政府机构、居委会、社会组织、社区所在的经济组织、居民群众等多元主体的作用，建立流动人口参与社区事务的网络；建立健全针对部分弱势流动人口群体的多元互助和协调机制；等等。流动人口通过社区这个平台，参与社会活动、参加社区管理和决策，享受社区提供的公共服务、构建社会关系，形成社区意识，实现不同群体在社区的和谐共处。

（六）借鉴发达国家的经验，建立促进流动人口社会融合的社会体系

社会融合不仅是学者关注的重要领域，而且成为欧美等发达国家社会政策和社会工作领域的重要议题。许多国家和地区将社会融入作为人类生活质量的主要指标，较高的社会融入水平已成为人类社会发展所追求的目标之一。总结发达国家的经验，有几点非常值得我国借鉴。

一是建立促进流动人口社会融合的法律体系和政策体系。借鉴英、德等国家的经验，基于“平等权”建立贯穿经济、社会领域的立法，以法律为依据制定相应的流动人口社会融合政策。借鉴欧洲和美国、日本等国家在人口大规模流动和迁移时期的经验，通过广泛的社会福利政策，为流动人口在城市生存提供基本的保护。同时，通过特殊的政策，为流动人口在失业、住房、教育等方面提供特殊支持和帮助。近年来，随着欧盟福利提供模式的转型，开始实施积极的社会融合政策，注意调动流动人口本身的能力和参与各项事务的积极性。

二是把流动人口视为一种重要的资源，重视流动人口的融入能力和文化融合。无论是外来移民还是本国的移民，人口大规模的流动和迁移都发生在重大的社会转型期。为促进移民更好地融入当地社会，西方很多发达国家把移民看成一种重要的人力资本，把教育培训当成提高移民社会融合能力和反社会排斥的重要手段。例如20世纪50年代中期至70年代初期，德国对大量流入的“客籍”劳动力，通过成人夜校和职业培训的方式，提高移民在当地社会的生存能力。20世