在土地所有权主体二元化结构框架下，存在城乡土地资源要素交换不平等的弊端。“现行农地制度缺乏对土地资产所有权的有效保障，使得农民家庭所拥有的资产是一种僵化的资产，不能通过市场进行交易，不能作为抵押物获得贷款，不能作为资本流动，因而难以带来财产性收入的增加。”夏峰：《农民土地财产权的长期保障走向：物权化改革与对应收入》，《改革》2014年第3期。近年来，这一状况不断改变，法律和政策方面对农民财产权保障的力度增强。但是，农地发展权受到限制甚至被剥夺的状况仍然存在。这在一定程度上使得农民群体的整体生存状况有被恶化之嫌，不利于农村、农业以及农民的发展。唤醒与释放农地发展权是我国农村集体土地制度改革的理性选择。具体到土地征收补偿方面而言，应当放弃将土地征收改变土地权属作为增加城市化进程中土地市场供给的唯一方式的做法，通过多种途径满足土地市场的需求。

第一节 征收补偿的适用范围与土地资源配置的关系

征收补偿的适用与土地资源配置的方式、方法密切相关。本章以改革开放为时间节点，我国实施改革开放政策以前的土地法律、法规以及政策不在研究范围之内。行政权力主导下的土地资源配置以安全为首要价值目标。国家为防止社会流动引发骚乱，保障粮食安全，避免土地私有化倾向，对土地资源倾向于以管理为主，弱化土地资源的流动性。在土地价值未被充分发掘，建设用地资源的稀缺性尚不明显时，国有土地与集体土地在资源配置格局上处于相对固化的状态，征收权力偶尔被运用。随着土地价值逐渐受到重视，建设用地稀缺性日益凸显，作为改变土地权属性质并增加建设用地资源供给量手段的征收方式被广泛应用，征收补偿的正当性与合法性开始遭到质疑。在市场化模式下，