20世纪50年代实行的人民公社制度使乡村治理高度组织化，70年代末80年代初的家庭联产承包责任制则促使人民公社体制解体，引发了乡村治理体制的重构和重建，形成了“乡政村治”体制，把国家治理权力延伸至乡镇一级，在广大农村地区则实行村民自治。村民自治作为一项制度已实施30多年，实践中基于国家治理需要以行政村为村民自治单位，遭遇到极大的挑战，陷入了治理的困境。行政抑制自治，他治替代自治，自治流于形式，乡村治理更多的是依靠外力的推动，村民自治制度处于“空转”状态。2014年中央一号文件提出，要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单位的村民自治试点”。英德市西牛镇正是在此政策背景下，探索村民自治的有效实现形式，实行自治重心下移，禾湾村成为试点单位之一。

禾湾村是英德市西牛镇赤米片区的一个自然村，位于西牛镇圩西面，距离镇政府约4公里，共有110户540人，其中中共党员7人，有水田330亩，旱地730亩，山地1428亩。2013年村集体收入21万元，村民主要收入来源于种植砂糖橘、大棚蔬菜和外出务工，2013年人均纯收入为7000元。禾湾村曾是远近闻名的“上访村”。2013年西牛镇成为村建改革的试点镇，禾湾村利用政策机遇，成立村级自治组织，将村中闲置丢荒的400亩土地集中起来，通过公开竞标的方式，将其中138亩旱地发包20年，集体增收101.61万元。之后禾湾村利用这笔启动资金，发展村中公益事业，改善村庄居住环境，进行美丽乡村建设。昔日的上访村，如今忙致富。

改革的背景：自治的现实困境

改革开放以来，广东省农村基层治