为了发展农村经济，促进农村社会发展，中国政府曾出台多项政策。这些政策本身并非直接针对扶贫，但如果这些政策能推动农村发展，必然也有帮助农村贫困人口减贫脱困之功。为此，本章侧重分析乡镇企业、农民合作社以及新型农村社区建设减贫脱困的作用。如果作用显著，则可基于这一因素加大政策强度。

第一节 乡镇企业发展与减困

乡镇企业曾是中国农村经济增长的重要支柱，对提高农民收入有重要作用。过去曾有“无农不稳，无工不富”之说。国家也曾实行“离土不离乡”政策鼓励发展乡镇企业，吸收农村劳动人口就地务工，并由此防止大量人口涌入城镇。本节讨论的主题是，当下发展乡镇企业是否仍然能够在提高农民收入、减贫脱困中发挥显著作用。

乡镇企业发展简要回顾

乡镇企业的前身是社队企业，始于1953年农业合作社时期的社办企业。1958～1961年，社队企业有了较快的发展，能够生产一些农具、化肥和日用消费品等。

1978年中国实行改革开放。1979年国务院颁发了《关于发展社队企业若干问题的规定》，对社队企业的地位、作用、发展方向、生产经营范围、所有制形式、组织领导、优惠政策等做了具体规定，肯定了社队企业是农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分。1984年中共中央、国务院转发农牧渔业部通知，第一次以正式文件形式把社队企业、部分社员合作企业和个体企业称为“乡镇企业”。

我们认为，中国乡镇企业在20世纪70年代、80年代乃至90年代能够迅速发展，与当时的市场环境有着直接的关系。中国计划经济时代的一个显著特征是短缺，这是乡镇企业能在计划经济的夹缝中生存和发展的重要原因。70年代末到80年代初，中国刚刚从计划经济向市场经济转型但尚未充分展开，市场