问题提出与文献回顾

2016年1月25日，云南省委书记李纪恒在云南两会上表示，云南将停止一切怒江小水电开发，推动怒江大峡谷申报国家公园。3月全国两会期间，李纪恒重申了上述态度。这使得沉寂多年的怒江水电开发再次进入人们的视野。13年前的2003年，国家发改委通过《怒江中下游水电规划报告》，决定开发怒江水电资源，然而这遭到环保部门、民间环保人士和国际组织的强烈反对，围绕是否应该开发怒江、如何开发怒江，他们与水电企业、云南省政府等支持开发者展开了激烈角逐，使一个普通的水坝建设发展为令国内外瞩目的公共事件。为什么一个常规的建坝行为引起了这么多的关注和质疑呢？

目前学术界对此的解释有：①议程设置首先由体制内自生，^{［1］［2］}随后中央政府和地方政府以决策为目的进行协商，民众、专家、社团以意思表达为目的进行协商，^［3］权威、资金、合法性、信息、组织等资源更有利于强势利益相关者，^{［4］［5］}导致最终方案背离公共意见^［6］；②弱势利益相关者缺位、政府越位、专家错位^［7］；③环境非政府组织和城市知识阶层对公众进行了动员^［8］，采取政策倡导、策略联盟、政策游说、诉诸舆论等方式影响政府决策，延缓开发进程^［9］；④支持开发者和反对开发者以事实、科学为基础进行论证，但难以形成共识^{［10］［11］}。综上所述，学术界将怒江开发引起争议的原因归结为“政府封闭决策，政策网络有利于强势利益相关者，非政府组织与公众觉醒、反抗，论证难以形成共识”，这些解释是公正客观、科学合理的，为本文提供了思路和指导。不过，现有研究较少分析争议双方围绕具体议题及其分歧所采取的争辩质疑行为和行动策略，总结其独特性，因而对事件的分析不够全面。