问题的提出

20世纪70年代美国加利福尼亚州一连串的森林火灾促使加州政府重新思考建立一套完整灾害应变体系的必要性。依据这一想法，加州政府找到当时负责森林火灾应变的各单位（包含加州应急办公室、加州森林与火灾防护局、美国森林管理局与加州消防局）联合组建了一个组织——火域（Firescope）来设立与发展一套可以管控救灾现场应变人员与资源的系统。虽然这套系统设立的主要目的是对更好地应对森林火灾，但其实Firescope的成员包含来自各个不同领域的灾害应变人员，而且这些森林火灾所面临的现场问题，在其他类型的灾害中亦同样发生^［1］。因此从ICS设立的背景来说，后期许多批评ICS仅为一套应对火灾的系统的言论，似乎有失公允。

从更深的方面来说，创立ICS之前，加州政府面临了许多救灾应变上的问题，这些问题迫使加州政府必须思考出一套方法，来更合理地管理灾害应变现场的活动与人力资源。而因为当初参与灾害应对的人员多具有军事背景，辅以当时的管理学知识发展，因此他们将ICS设计成一套类似官僚体系（Bureaucratic System）的架构^［2］。以下笔者将从设立ICS以前加州政府面临的灾害应变问题开始，依序讨论为了解决这些问题如何创立出ICS体系，并解释ICS架构中所反映出来的管理学理论与操作逻辑，以及这套体系建立后产生了哪些分支，进而在9·11恐怖袭击后被新成立的国土安全部合并，成为美国全国通行的救灾应变体系。

（一）创立ICS前遇上的问题

创立ICS前，加州政府在应对森林火灾时，主要面临几项问题，这些问题包含^［1］：①一位指挥官管辖多个部属；②每个应变机关均用不同的应变体系；③灾害现场信息混杂