研究背景与问题的提出

中国的反贫困主要从两个方面展开，一是扶贫，二是社会救助。20世纪70年代末以来，中国大体上经历了四个反贫困阶段。2001年中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》，希望通过实施以村为单位的扶贫规划帮助剩余的贫困人口脱贫。但是，根据世界银行的估计，中国扶贫开发可以适用于98%的有劳动能力的贫困家庭。世界银行（2009）认为中国除了2%的家庭外，绝大多数的贫困家庭是有劳动能力的，这些家庭缺少的是对他们的主要资产——劳动力的足够回报。参见杨颖《中国农村反贫困研究——基于非均衡发展条件下的能力贫困》，光明日报出版社，2011。也就是说，还有2%的因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力等原因造成生活常年困难的农村居民，很难依靠扶贫开发摆脱贫困。针对这种情况，2007年，我国全面建立农村低保制度。2011年，为进一步加快贫困地区发展，我国制定并开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》。新纲要确定把主要位于西部地区的“集中连片特困地区”即六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏族聚居区、新疆南疆三地州，共14个片区，680个县。的扶贫开发当作未来10年中国农村扶贫开发的主战场，并作为在全国农村推行农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，国家统计局住户调查办公室：《中国农村贫困监测报告2011》，中国统计出版社，2012。据统计，按照国家当年的贫困标准，中国农村的贫困人口数从200