主体功能区划是2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的分类分区进行国土空间开发的管理手段。《纲要》中明文规定：“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥区位优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”这实际上给出了主体功能区划的三大目标：一要利于发挥经济上的区位比较优势，二要利于基本公共服务均等化，三要全面、合理地考虑资源和环境约束。《纲要》中还明确应该对四类主体功能区采用四套财政、投资、产业、土地、人口管理和领导干部政绩考核制度等政策和措施，以引导和调控各类空间按照划定的主体功能有序开发。鉴于我国“以经济建设为中心”的发展“习惯”，这三大目标及区别对待政策使得划分的难点集中在禁止开发区和限制开发区上——禁止开发区和限制开发区不仅会限制地方“以经济建设为中心”，还直接与法律手段、公共财政资源的倾斜挂钩公共财政资源的分配应遵循公共财政服从和服务于公共政策的原则。因此，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。《纲要》中已明确公共财政要重点支持限制开发区和禁止开发区。，对地方发展摒弃“旧习惯”和养成“新习惯”影响最大。

本文将主要针对在目前划定的禁止开发区中所占面积最大、影响也最大的自然保护区体系与主体功能区划的禁止开发区相衔接的问题，探讨禁止开发区的划分标准问题，然后在这些分析的基础上提出将主体功能区划中禁止开发区标准与现有管理体系衔接的政策建议。

目前禁止开发区的划分标准不妥

《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议，争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上：认为既定政策可操作性不强，资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等在操作层面体现的技术障碍太多，很难做到既要合理又要可行。例如，在已经出台的《省级主体功能区域划分技术规程（草案）》和《全国主体功能区规划（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）中说明，资源环境承载能力通过土地和水等重要资源丰度、环境容量、生态环境敏感性和生态功能的重要程度等指标来反映。这不仅失之片面——物质文化遗产保护的要求没有得到反映，也难以操作——环境容量和生态功能的重要程度都难以准确测量且是动态变化的。

目前，区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种认识基础上的《纲要》已明文规定：“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动”，且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域本文中用保护区域替代多数学术著作中常用的保护地一词，不仅仅是为了和主体功能区划中的有关规定衔接，也是因为“protected area”翻译为“保护区域”更准确——这个概念外延所及的区域无论国内外均涉及了海洋、湖泊等水体，将其用“保护地”一词涵盖明显不妥。另外，鉴于目前我国的“保护区域”基本等同于“文化与自然遗产管理体系”，因此本文中根据行文方便把两个概念混用。作为确定禁止开发区的依据目前的划分中只有禁止开发区直接与现有管理体系衔接而不通过制定一套指标体系进行筛选。《纲要》的专栏9 甚至具体列出了禁止开发区域的范围，包括国家级自然保护区共243个，面积8944万公顷；世界文化自然遗产共31处；国家级风景名胜区共187个，面积927万公顷；国家森林公园共565个，面积1100万公顷；国家地质公园共138个，面积48万公顷。。为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体政策时，又限定了“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域（如风景名胜区）和非经营性禁止开发区域（如自然保护区）。作为主体功能区划技术工作支撑单位之一的国家发改委国土地区研究所，提出“禁止开发区域按照功能不同，可分为国家自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园等；按照经营性活动的开展程度，可分为经营性禁止开发区域和非经营性禁止开发区域。经营性的禁止开发区域是指通过发展旅游等特色产业获得门票及其他相关收入的区域，如国家级风景名胜区、世界自然文化遗产等。非经营性的禁止开发区域是指主要承担生态功能保护、没有或很少有经营性收入的区域，如自然保护区等”［1］。但这些规定和认识是否合理、可行呢？

对此，我们认为，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，若按《纲要》中的划分办法，却是最有可能出问题的。在这个规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的广域“法”——“自然遗产保护法”该法起草源自修订《自然保护区条例》，后渐成立新法，但起草迄今历经五年，仍未出台，甚至连名称都未确定：“自然保护区域法”或“保护地法”或“自然保护遗产法”。——还在制定过程中，相关单项法不健全目前，这一领域只有两个条例：1994年颁布的《自然保护区条例》和2005年颁布的《风景名胜区管理条例》。其他的体系都只有部门管理办法作为依据。如1993年原林业部颁发的《森林公园管理办法》、水利部2004年颁发的《水利风景区管理办法》。有的甚至连管理办法都尚在制定中，如“国家地质公园管理办法”。，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞而且，《纲要》中列举的国家级风景名胜区超过1/3包含甚至其主体就是文化遗产或文化与自然复合遗产，这也是“自然保护区域”一词所不能涵盖的。，没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞《纲要》中遗漏了水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区（部分）、文物保护单位。将中国文化与自然遗产管理体系分为九类是笔者的个人观点。理由是以上分类均符合以下三方面要求：（1）遗产与地域固有自然或文化特征紧密结合；（2）评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系（即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理）；（3）遗产的价值及其保护利用要求具有本体系特殊性。有的体系，如旅游景区，包括了少数主题公园、游乐园及其他以提供游憩服务为主的现代人工构筑物，不属于通常意义的文化与自然遗产。但从我国目前旅游景区的现状来看，大多数符合文化与自然遗产标准。为了保证研究中不失一般性，还是将其列入（这种情况在世界各地都有，如美国国家公园体系中也包括了少量仅提供游憩功能、以现代人工构筑物为主的城市公园）。有的新体系（如国家矿山公园、国家考古遗址公园、国家公园等），要么并非完全独立（如国家考古遗址公园），要么尚未成形，且其价值较高的区域也基本被上述九类体系覆盖了，故无必要列入。［2］以及交叉分类指在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系而不管这个体系已经被现有体系完全覆盖了。何况即便是出于采用国际通用体系的考虑列入世界文化与自然遗产体系，就不能忽略同样由联合国教科文组织（UNESCO）建立的世界地质公园体系（GEOPARK）和“人与生物圈”保护区体系（MAB）。等问题，即便连目前已经建立管理体系的九类文化和自然遗产——自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位——也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域。相当数量的这类保护区域本来就分区管理，被赋予了保护以外的多种功能，而且边界交叉、地权不清，普遍存在原住民英语为indigenous people或aboriginal，日语为“先住民”。这一概念没有国际统一定义，在不同的场合有不同的所指，但共同点一般有二：一是时间空间意义上的，即较早居住于某一地域的人群；二是民族共同体意义上的，即这一类人群在文化、经济等方面具有区别于其他区域人群的特征。中国国情下的原住民，不一定具有民族意义（即不完全等同于少数民族），但通常指拥有土地使用权并在国家层面的土地利用前已经在此区域生产生活的人群。关于原住民的基本权利，联合国大会于 2007年9月通过《原住民权利宣言》（“the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples”，中国投了赞成票），其中规定了原住民应当能够自决土地的用途并不能被强制移民。的生产建设活动；相关法律也在土地权属等方面不支持“禁止开发”，国家也无财力承担对如此大面积的区域“禁止开发”的责任——即便是限定内涵后的“禁止开发”。因此，如果直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准，既无必要、也无可能。事实上，有的地区根据产业发展需要将自然保护区中的部分区域列为重点开发区已经反映了这种确定标准的问题。本文3.1节中详细介绍。如内蒙古克什克腾旗将省级自然保护区的缓冲区、实验区根据实际保护需要和产业发展需要划为重点开发区，与《纲要》中的划分标准形成鲜明对比。

自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难付诸实践

尽管《征求意见稿》的相关说明和参与起草《征求意见稿》的相关单位（如国家发改委宏观经济研究院国土地区所）对禁止开发区划分的研究报告中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”只是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化开发活动^［1］，但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之列例如，与城镇化（或区域内部人口的集中居住）紧密相关的基础设施建设一般而言也是禁止或受到相当程度的限制的，但许多自然保护区管理局却在开展将原住民在辖区内集中居住并发展替代产业的活动。，所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的、有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、对大多数的当地生产活动，“禁止开发”仍然可以按字面理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有保护区域管理体系为确定标准，从合理性和可行性角度分析，这其中的不当可一言以蔽之：目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能都作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要求相对严格的自然保护区亦然。

合理性分析 目前的文化与自然遗产体系成员大多数不必整体禁止开发

暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞，直接将四类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同（参见附表1）国际通用的IUCN（国际自然与自然资源保护联盟）保护区域体系是按照保护强度和目标来分类的——显然这才是划分主体功能区所需要的标准体系，而中国目前的文化与自然遗产分类不便于与禁止开发区的标准相衔接。，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这四类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。《纲要》中提到的四类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上最接近禁止开发区在资源、环境方面的要求据1994年我国颁布的《自然保护区条例》，不可否认的是，这种最接近还主要缘于我国的自然保护区名义保护目标过高，在现实中这种名义保护目标普遍达不到。：自然保护区强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源，以维护生态安全并达到生物多样性为人类不同世代公平地可持续利用的目的；而森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间，仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高。我国的森林公园、风景名胜区、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园等都在相关条例、管理办法和工作文件中明确了这些保护区域应分区管理，其中核心景区要求较严。例如，建设部城市建设司《关于做好国家级风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》（建城［2003］77号）明确指出：“在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设，严格限制建设各类建筑物、构筑物。符合规划要求的建设项目，要严格按照规定的程序进行报批；手续不全的，不得组织实施。”显然，一定强度的人类旅游活动和一定规模的基础设施建设还是允许的。由此也可以看出，这类保护区域即便是相对较严的核心景区，其管理强度的要求也显著弱于自然保护区的核心区和缓冲区的管理要求。很多森林公园，恰恰就是在考虑到要满足当代人合理需要的基础上在自然保护区外围划定的，其功能与自然保护区有显著区别这实际上也是国际惯例，即为了兼顾保护和利用的双重需要，在保护需要不同的地方分别设置不同功能的管理体系。例如，美国约塞米蒂国家公园（Yosemite National Park）周边分布着多个国家森林公园（national forest），其允许产业发展和人类活动的空间显著大于国家公园。，要求的保护强度相对不高。

附表1 IUCN 对保护区域的分类（1994）

国际标准的保护区域分类、要求与中国保护区域的对比可参见附表2。为了聚焦于说明目前的禁止开发区确定标准不合理并考虑到国际标准主要针对自然保护区域，这个对比分析中没有列举水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区和文物保护单位。由附表2，显然，按国际标准严格保护的保护区才是和《纲要》中禁止开发区保护要求接近的管理体系，但像《自然保护区条例》那样对我国自然保护区的核心区如此苛刻的管理规定使得国际标准中最严格的保护区也在保护强度要求上差之甚远。所以，正在制定的《自然遗产保护法》（暂定名）的草案中，已经调整了核心区的管理标准，基本与IUCN分类体系中的严格保护区管理规定类似。

附表2 IUCN体系的保护区域与我国的部分文化与自然遗产管理体系的功能及对应关系

即便是自然保护区，也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发——我国的保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区（即Ⅰa 和Ⅰb两类）。^［3］

首先，我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区（MAB）的模式划为核心区、缓冲区和实验区等不同功能区，进行分区管理（有许多规模较小的保护区只有核心区和实验区）。UNESCO在过去30多年间大力推广建立人与生物圈自然保护区，相关文件中明确了自然保护区的三大功能：一是保护（保护生物多样性和发挥生态服务功能），二是后勤（科研教育），三是支持周边社区发展。多数发展中国家的自然保护区都是按此理念进行分区管理和利用的。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施，而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要，可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设。所以，自然保护区并非全部都是“禁止开发”区域。而且，由于诸多生产、建设活动均涉及原住民，对环境的影响未必大于旅游产业，所以无法区分所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”；更重要的是，中国的自然保护区面积虽大（约占国土面积的15.5%，国家级自然保护区的面积也近国土面积的10%），但真正需要严格保护的区域面积却很小，甚至小于目前划定的自然保护区核心区的面积。目前，我国的自然保护区中一般超大型或大型自然保护区的核心区面积只占10%～20%，大部分保护区占30%左右。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。”但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。尤其在西部，普遍存在的情况是自然保护区的划建是在划区范围的周边社区成型之后，又贪大求快、忽视社区利益，导致自然保护区与周边社区间的地权、林权纠纷不断，严重干扰了保护。我国已建的自然保护区要严格按《自然保护区条例》管理，则严格保护的比例高达70%左右（即核心区和缓冲区的面积比例），居世界第1位。而世界保护监测中心（WCMC）曾经对中国608个自然保护区进行过调研，根据国际标准，我国需要严格保护的自然保护区数量仅占6%左右（按表1中IUCN对保护区域的分类，全球需要严格保护的保护区域Ⅰa和Ⅰb两类也仅占全部保护区域数量的5.9%，具体参见附表3）。^［4，5］我国将名义上需要严格保护的自然保护区比例定得过高，既不符合社会主义初级阶段、人口众多的发展中国家的国力国情，也忽视了对自然保护区资源中可再生部分的合理利用。何况，在没有国家足够补偿的情况下忽视周边社区的利益要求，国家对生态环境的保护往往引起资源使用者（很多情况下还是资源使用权的所有者）的抵触。这种不惜损害当代利益最直接相关人群的切身利益（解决温饱等问题），而去空谈全体人民和子孙后代的利益，也不符合可持续发展思想：设置自然保护区的终极目的，只是为了保障生态安全和使生物多样性资源能永续利用，任何一个国家都不会只强调自然保护区的生态属性而罔顾其资源属性。^［6］还必须认识到，自然保护区的资源中相当数量是可再生资源，一定强度的开发利用甚至是有益的。在许多自然保护区，原住民的活动已经成为其生态系统维持正常运转的必要因素。例如，在云南西双版纳，原住民适当强度刀耕火种后的撂荒，顶级林重新开始由荒地、草地、灌木林到乔木林的演替，在这个过程中不仅提高了生物多样性的丰度，而且为保护区的旗舰物种——亚洲象——的食物提供了来源，因为仅仅有顶级乔木林是无法维持象群生存的。况且，对自然保护区的保护要求也是动态变化的。随着保护对象的复杂化，自然保护区类型或经营管理形式也需要与之相适应。如很多季节性保护区（主要保护候鸟的野生动植物类型保护区和湿地保护区等）由于保护对象迁徙的季节性，在一年中会出现不同的保护需求变化。这些自然保护区大多是内陆河流、湖泊、滩涂等湿地类型自然保护区，也是人口密度最大、土地利用方式最不确定、管理最复杂的地区，建立严格意义的自然保护区很困难，可以建立季节性自然保护区，保护对象出现的季节按保护区有关法规进行管理，其他季节允许开展适当的生产经营活动。显然，这样的保护区都没有必要整体“禁止开发”。这种情况其实在其他类遗产上也存在。例如，许多文物保护单位（尤其是规模较大的古建筑群）存在保护过当现象：是由于古建筑群遭受自然因素破坏严重，把居民从古建筑群中搬迁出来，严禁任何形式的开发，形成绝对的空城、空房，反而会加剧自然风化因素的破坏，更阻碍了依托物质文化遗产的非物质文化遗产的传承。

附表3 全球保护区域数量和面积（IUCN/WCMC，2003）

续附表3

其实，这种无必要已经体现在相关法律中。例如，作为这一领域基本法的《环境保护法》第十八条的规定也只是“在国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理”。即是说，对自然保护区也没有要求禁止与城镇化（至少是区域范围内的人口集中）紧密相关的基础设施建设和进行适当的生产活动，这种规定也显然达不到“禁止开发”的要求。

总之，鉴于我国自然保护区的现状，将其整体列为禁止开发区不尽合理，其他保护强度要求相对较低的文化与自然遗产保护区域更无必要都禁止开发。

可行性分析 地权不清、面积过大且相关法规不支持使得将自然保护区整体禁止开发不可能付诸实践

整个文化与自然遗产体系难以直接与禁止开发区的标准衔接，不仅是因为无必要，还因为无可能。而即便是自然保护区，也由于我国自然保护区的土地权属、规模情况和相关法规使自然保护区不可能整体禁止开发。

土地权属不清是造成目前自然保护区管理名实不符最主要的原因。自然保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上，现实中在法理上无法整体“禁止开发”。据不完全调查，我国的自然保护区内及周边分布有大量社区，其中居住着数以千万计的原住民。而自然保护区的划建大多是20世纪80年代后，相当于从周边社区的村民承包地（包括草场、林场）上强制改变土地用途进行划分和建立，因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。根据对中国林业系统1538个（截至2003年年底）自然保护区资料的分析我国的自然保护区分布在约14个行业系统中，林业系统的保护区是我国自然保护区的主体，占全国保护区面积的近85%、数量的近80%，且只有林业系统有完整的管理体系（包括执法队伍）。尽管《自然保护区条例》中明确环保系统统筹管理保护区，但从管理现状来看，无论规模、质量还是有效性，林业系统的保护区均代表了自然保护区主体。可以打个比方来形容环保和林业系统二者在自然保护区事务处理中的关系：环保系统相当于国际事务处理中的联合国的角色，林业系统则事实上扮演了美国的角色。，只有284个自然保护区明确表示获得全部面积的使用权，占自然保护区数量的18.5%；有212个自然保护区明确表示拥有部分土地使用权，占总数的13.8%；有16个自然保护区表示完全没有获得土地使用权；有721个自然保护区有关于国有土地和集体土地面积的数据，但没有确切的获得使用权面积的资料，占总数的46.9%；另外还有305个自然保护区没有关于土地所有权、使用权等产权方面的统计（见附图4）。通常情况下，没有明确的土地权属数据的自然保护区，一般来说就存在着土地权属不明确的问题。这就意味着有80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰。即便是林业系统划定的国家级自然保护区的情况也无改观。林业系统的165个国家级自然保护区，总面积为17.73万平方公里，其中国有土地面积为13.10万平方公里，占总面积的73.9%；集体土地面积为4.63万平方公里，占总面积达26.1%。单从面积上看，超过1/4的自然保护区面积是集体所有。从单个自然保护区的情况进一步分析，共有60个保护区完全是国有土地，其余的105个保护区均包含有集体土地，其中有7个保护区完全是集体土地，37个保护区的集体土地面积大于国有土地面积。而自然保护区的土地所有权影响其使用权的获得。在所选定的保护区中，明确表示已经获得土地使用权的面积为12.91万平方公里，占保护区总面积的72.9%，这与其国有土地面积所占73.9%的比重相仿。在165个林业系统国家级自然保护区中，有86个保护区的全部面积获得了土地使用权，占总数的52.1%；有9个保护区没有任何土地使用权，占总数的5.5%；另外还有17个保护区没有明确的土地使用权面积，占总数的10.3%。总体看来，国有土地一般来说比较容易获得土地使用权，在60个完全属于国有土地的保护区中，有51个拥有全部的土地使用权，占85.0%；其余的105个包含集体土地的自然保护区中，只有35个拥有全部的使用权，占33.3%。很多保护区的核心区和缓冲区并没有获得土地使用权。除了完全没有土地使用权的自然保护区外，另有34个自然保护区获得的土地使用权面积小于核心区和缓冲区面积。这就意味着有大约有60个（超过1/3）的保护区没有充分的土地使用权以确保核心区和缓冲区不受干扰。^［7］事实上，很多自然保护区的核心区和缓冲区还有农户居住（约124万），这显然达不到《自然保护区条例》规定的管理要求，自然保护区也因此经常与周边社区产生冲突。总之，在自然保护区管理体系中分量最重且管理最为规范的林业系统的自然保护区也仍然存在普遍的土地权属问题。

附图4 林业系统自然保护区土地权属情况

而且，解决自然保护区的土地权属问题目前来看从法理上也不支持。无论是1994年颁布的《自然保护区条例》，还是1995年发布施行的《自然保护区土地管理办法》，都没有规定自然保护区管理机构对土地的优先占有权。相反，《自然保护区土地管理办法》中还明文规定“依法确定的土地的使用权和所有权，不因自然保护区的划定而改变”参见1995年7月国家土地管理局、国家环境保护局发布的《自然保护区土地管理办法》第七条、第八条以及第十二条规定。。而目前许多保护区在没有能够按规定征用集体所有土地之前，就开始按照《自然保护区条例》实施其管理权利。因此，由于土地权属（包括该土地上的山林资源权属）和保护区管理权的分割问题，许多自然保护区内的原住民和保护区管理者产生了严重冲突。^［8］

再讲国力，目前过大的自然保护区面积和过多的保护区内及周边社区人口也使将自然保护区整体“禁止开发”不可能。禁止开发区是需要严格保护的区域，应根据中国的国情国力来确定最适（小）保护面积，而中国的自然保护区面积规模和分布格局不尽合理：目前已经面积规模过大我国自然保护区面积占国土面积的比例约15%，甚至超过了多数发达国家的这一比例。，未来还将继续扩大到国土面积的20%以上在一个相当长的时间内，我国自然保护区事业还会处于一个不断扩大和完善的阶段。仅《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程规划》提出的目标就是到2030年使林业系统自然保护区面积覆盖全国陆域面积的16%，加上其他系统的自然保护区规划发展面积，使自然保护区的面积比例发展目标超过20%。；且我国的国家级自然保护区总面积已超过9.26×10⁵平方公里，几近所有保护区总面积的2/3。这样的分级结构已经降低了国家级自然保护区的重要性，各级财政无力支持这种规模和级别的保护，国家级保护区的经费缺乏和管理不善已成常态问题。^［9，10］另外，我国的自然保护区内及周边社区居住着数以千万计的原住民，人口密度已经超过加拿大、澳大利亚等国家目前，缺少准确的这方面的普查数据。但许多抽样调查均反映出一个事实——人口密度不低于5人/平方公里，区内定居人口不少于1000万人，周边社区人口更多。如1999年调查的85个林业系统自然保护区，区内定居人口1227935人，平均每个自然保护区1.44万人，周边社区5.9万人。总之，与发达国家自然保护区内基本没有居民的状况相比，我国保护区的社区呈现出人口数量多、人口密度大的特点。，且自然保护区的分布与贫困地区高度相关例如，根据1997年的统计，我国近1/3的国家级贫困县县域范围内有我国近1/4的自然保护区。，对资源简单利用的压力相对较大。如果在这样的区域内禁止相关的开发活动，将对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，很难避免违法开发现象。而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民，其成本是惊人的，效果却可能是恼人甚至伤人的。

总结

通过合理性和可行性分析，可以看出我国符合禁止开发区要求的保护区域其实数量不多、面积不大。按目前标准划出的禁止开发区面积如此之大如果根据《纲要》和《征求意见稿》中的标准划分，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约12.5%。，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，以致管理规定常常形同虚设。目前