户籍制度是人口管理的基础性制度，也是调控人口分布的基础性制度，具有经济功能和社会管理功能。具体情况可参见技术报告第四章。户籍制度并非只是一种登记制度，而是一系列户籍准入的条件和户籍背后的各种权利和福利的总和。我国的户籍制度，实际上是与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据我们的调查，目前与户籍挂钩的政策还有20多项，这些政策可分为两类，一类是与政府工作绩效和利益有关的，另一类是与老百姓的切身利益相关的。我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利和利益分配密切相关。这样，它就成为一种制度壁垒，造成身份差别，把人分隔在不同地域，客观上限制了人口的自由流动，不仅伤及居民自由迁徙的权利，还影响城市的可持续发展，已经成为我国“二元体制”走向“一元体制”的最大障碍。在主体功能区划意求人口合理分布、有序流动的情况下，不可能不首先从这一制度着手破解人口合理分布的制度障碍。

近年来，许多地方围绕户籍制度进行了多种多次微调性质的改革，积累了很多有益的经验，少数地方还开始了全域、整体式的户籍制度改革。成都市2010年11月正式出台了《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》，其中的措施将彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，鼓励农民进城，农民可以带产权进城，城乡居民可以自由流动。从社会共识、物质基础和地方经验来看，中央可以着手从制度上通盘解决户籍制度改革尤其是大城市户籍改革这个难题了。我们的建议是：采取“两保两新”的措施积极规范和指导大城市的户籍改革，即保持原户籍人口享有的广泛权利不变，保持外来人口通过买房、投资以及知识和技能落户的快车道不变，同时

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