2004年6～10月，中国社会科学院社会政策研究中心接受了世界银行驻中国办事处和辽宁省民政厅委托的“世界银行赠款辽宁社会保障项目”题为“城市居民最低生活保障政策分析”的研究课题。7～9月，我们在辽宁省的省、市、区、街道、社区居委会等各个层次收集了大量的文献资料和档案资料。9月，我们与沈阳师范大学社会学系合作，共同在沈阳、大连、阜新、朝阳和葫芦岛5个城市进行了针对随机抽样的1200户低保对象家庭的入户问卷调查和针对50个低保户、50个低保户“知情人”和50个基层干部的共150个个案访谈。以这些第一手和第二手的文献资料为基础，我们对低保制度进行了深入的定量分析和定性分析，并根据分析研究的结果撰写了本报告。

第一节 研究背景

进入新世纪，进一步完善城市居民最低生活保障制度成为党和政府工作中的一件大事，辽宁在“进一步完善社会保障体系”的试点中，自然也不能例外。正如辽宁省民政厅2003年《完善城市低保制度试点总结报告》中所述：“各级党委、政府把完善城市低保制度试点作为贯彻落实‘三个代表’重要思想、促进改革发展和社会稳定的重要政治任务，列入了‘一号工程’来抓。”辽宁省民政厅：《完善城市低保制度试点总结报告》，载辽宁省民政厅编印《城市低保试点资料汇编》，2004。

进一步完善城市低保工作之所以受到党和政府如此重视，是因为辽宁省的社会经济发展、深化经济体制改革和完善社会保障体系等方面都需要城市居民最低生活保障制度承担“兜底保证作用”，因此，上述种种对城市低保制度的社会需求就构成了这项研究所面对的大环境、大背景。

辽宁省城市经济社会发展和经济体制改革现状

辽宁省现有14个省辖市。在全省100个县级单位中，