绪言

2000年以来，许多重大突发事件频发，特别是2003年“非典”事件，促使中国大陆应急管理进入了新的阶段：于2005年底，在国务院办公厅下设立了负责应急管理工作的专门性机构——国务院应急办，并陆续在县级以上的人民政府设立了相应的应急管理机构；加强了应急预案和体制、机制、法制（即“一案三制”）建设；重点开展应急工作联络网、法规库、救援队伍库、专家库、典型案例库、救援物资库（即“一网五库”）建设，使之纳入地方政府应急管理工作的日常规划中。这些工作初步改变了应急管理“撞击—反应”的模式王宏伟：《反思2008——挑战中国的重大突发事件》，北京，中央广播电视大学出版社，2009，第7页。，逐步实现了应急管理从单纯的事后应对模式向“事后应对+事前预防”模式的转变。

一般的评价认为，大陆统一领导的管理模式、中央集权的单一体制、政府主导的社会动员方式有助于应对灾难。然而，肯定大陆应急管理工作成效，仅仅是大陆应急管理评估的一个方面。2008年，1月的南方大部分地区的低温雨雪冰冻灾害，3月14日西藏拉萨的打砸抢烧事件，4月28日山东胶济铁路的列车脱轨，5月12日四川汶川的特大地震，6月28日贵州瓮安的群体性事件，7月19日云南孟连的群体性事件，9月8日山西临汾的新塔矿业尾矿库溃坝，9月11日开始被广为关注的三鹿奶粉“三聚氰胺”事件，以及2009年新疆“七五事件”、2010年4月14日玉树地震，等等，都在考验大陆的应急管理工作，一再暴露大陆应急管理工作存在的问题和不足。这些问题被概括为：应急管理体制、机制和法制建设有待加强；应急救援体系不够完备，救援应急保障能力比较薄弱；对一些重大自然灾害形成机理和