综合目前学者的研究，对“农村土地”的理解大致有以下几种：一是指与城市土地相对的农村土地；二是从所有权的角度，指农村集体所有制土地；三是从其功能角度考察，称为农业用地；四是从强调耕种的角度来说，称为耕地。与城市土地相对的“农村土地”绝大部分归农村集体所有，但也可能归国家所有，与从所有制角度定义的“农村土地”范畴就出现了偏差。如果仅从功能上定义，将农业用地等同于“农村土地”，又排除了在农村占相当大比例的农民家庭和集体建设用地和未利用地（包括荒地、林地和草原等），而耕地的概念更是极大地缩减了“农村土地”所涵盖的范围。

本报告使用的“农村土地”采用了从所有权的角度界定的定义，包含农村建设用地（包括农村集体或者乡镇企业经营用地和农村公益性建设用地）、农户家庭使用的宅基地以及农地《中华人民共和国农村土地承包法》第二条对“农地”从其功能上给予定义：“……依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”三大类。

农村土地市场发展政策回顾

近年来，中共中央、国务院以及农业和土地的主管部门签发了较多涉及农村土地改革的规定，主要文件汇总如表1所示。

表1 近年农村土地市场发展主要政策汇总

续表

（一）中共中央对农村土地市场发展方向的确定

2013年11月12日，十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了“建立城乡统一的建设用地市场”的重要原则，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”，对农村土地承包经营权的产业化经营问题指明了方向。该决定提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度