导言

有效识别农村居民最低生活保障对象（下文简称“低保对象”），既是一项原则性和技术性很强的工作，也是积极稳妥推进农村居民最低生活保障制度亟待解决的问题。从目前全国试点情况看，已实施农村居民最低生活保障制度的地区，大多是根据当地农村居民最低生活保障标准来确定保障对象，即凡生活水平低于最低生活保障标准的特困农民均可纳入保障范围。农村居民最低生活保障标准（或曰贫困线/救助线）的测算，各地不一，最常用的方法是通过统计农村居民年人均基本生活必需品和服务的支出，并结合当地居民消费水平、政府财政负担能力和集体经济的实力，由县（市）级政府统一制定颁布。多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，2001。这种基于年人均收入标准确定低保对象的方法有其合理性和实际功效，但存在的缺陷也很明显。

（一）贫困标准不能完全反映贫困对象的真实全貌

大量具说服力的证据表明，贫困是一个复杂多面的社会现象，除了指收入低微外，还包括人力发展不足、面对各种外部不利冲击导致的脆弱性等。世界银行：《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》，中国财政经济出版社，2001。越来越多的学者也认识到，任何单项的贫困指标很难全面准确地反映穷人面对的整体贫困。纳拉扬、帕特尔、沙夫特、拉德马赫、科克舒尔特著《谁倾听我们的声音》，傅岩梅等译，中国人民大学出版社，2001。目前我国地方政府采用的反映和测量贫困的指标，主要是基于农村居民年人均收入，聚焦在贫困对象的食物和生计安全上。这种方法虽然抓住了贫困的重要层面，但客观上说只是提供了有关贫困的不完整描述。要改善贫困测量指标体系，有必要寻找一些新的、更准确的测量方法，使其能