专家：汪三贵  中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，中国人民大学中国扶贫研究院院长，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，世界银行、联合国开发计划署等多个国际发展机构咨询专家。

精准扶贫、精准脱贫作为脱贫攻坚期实施的基本政策方略，引领当下的扶贫开发全局工作。随着精准扶贫工作的全面实行，在实践中既有有利条件支撑，也不断面临和遭遇一些新问题。

在有利条件支撑的大环境和新问题涌现的实践中，一方面，要坚定在精准扶贫、精准脱贫基本方略引领下，有能力如期打赢脱贫攻坚战的信心；另一方面，要认识到精准扶贫是一个系统工程，要正视实践中出现的问题，创新解决办法，落实具体工作，保证扶贫过程的有效性和扶贫成果的可持续性。

具体而言，目前精准扶贫的难点主要体现在精准识别和精准扶持这两个环节，主要原因是缺乏有效的识别方法和工作机制，这就需要在对贫困人口细化分类识别的基础上，从培育内生动力和持续发展能力的角度考虑，因人因户施策予以帮扶。同时，要在制度方面不断增强保障能力，创新工作机制，健全政策支撑体系，落实具体工作，才能提高扶贫的针对性和有效性。

一、围绕“五个一批”主要途径，创新和完善精准扶贫工作机制

第一，培植和发展产业是增强贫困地区内生动力的根本之策。目前，在宏观层面，经济发展进入“新常态”、重视发展实体经济和实施更高质量的发展战略，倒逼产业创新推进结构调整升级，产业扶贫也应顺应这一发展变化带来的挑战和机遇，依托特色资源，差异化配置实体产业，助推通过发展生产脱贫一批。创新产业培植，首先要依托特色资源、科学规划、优质发展。真正意义上依托传统产业转型形成的结构升级并不明显，更多的产业结构调整由产业创新引发。其次，产业发展要避免同质化。为避免同质化问题带来的潜在风险，必须依托禀赋条件，实施特色发展。再次，发展理念指导实践，产业发展要兼顾生态环境保护。因地制宜开发特色产业、发展乡村旅游业，也要在科学评估环境承载力和避免造成环境破坏的前提下规划实施。最后，产业发展效益要精准惠民。产业扶贫中，要将贫困村集体和贫困人口及其享有的公共资本组织起来，同其他市场主体和资本形成利益联结机制，以资本带动劳动力，投入产业生产之中，并在收益的分配环节实施倾斜分配机制，细化到村到户到人，增加贫困人口收入。

第二，实施绿色发展理念、推进生态文明制度体系建设，为通过生态补偿和生态保护脱贫一批实施精准扶贫创造了新的机遇。首先，将生态环境的物质资源转化为拥有经济价值的资本要素，需要创新机制。在对贫困地区土地、林木等自然资源评估确权的基础上，通过资源的资产化，并赋权给贫困村和贫困人口，使其享有资产的收益权，助其增加财产性收入。农村土地“三权分置”改革，为贫困村集体和贫困人口通过资产收益扶贫获取收益创新了政策机制和提供了遵循。其次，推进农村集体林权制度改革，让改革红利惠及贫困人口。国家将生态公益林按林地面积配置到户到人，或将集体公益林收益向贫困人口实行二次分配，增加贫困人口的财产性收入和生态补偿收入。再次，在具有良好生态禀赋的自然生态保护区和贫困地区，国家为贫困人口提供公益岗位，让有能力的贫困人口担任护林员等，获得就业收入。最后，生态是最有价值的资本。创新机制保障生态环境，也就是保护贫困地区和贫困人口的生态资本。最严格的源头保护制度、最严格的损害赔偿制度、最严格的责任追究制度、自然资源资产化和生态补偿等这些制度的改革与创新，对于具有生态资源优势的贫困地区来说，形成了潜在的巨大政策红利。

第三，易地扶贫搬迁脱贫一批。“十三五”时期，国家计划在“一方水土养活不了一方人”的贫困地区搬迁1000万建档立卡贫困人口。首先，易地扶贫搬迁是一项系统工程。对于社区而言，涉及迁出区和安置区两地承载人口的整体生态环境、基础设施条件、就业形势的变化；对于贫困搬迁农户而言，涉及发展意愿、能力、住房、家庭生产、生活等方方面面；从政策角度而言，可以说是“牵一发而动全身”，涉及钱、地、房、业等行业部门行使职能，涉及推进新型城镇化、贫困户转移就业和后续发展等复杂问题的衔接。其次，实施易地扶贫搬迁工程本身就要求做到精准扶贫。单就贫困农户整体搬家而言，从贫困识别、搬迁意愿、搬迁方式、安置方式，到后续帮扶，每个环节都要求做到精准。也只有保证在精准识别的基础上实施精准搬迁，才能保证“搬得出、稳得住、有业可就”和稳定脱贫，否则，一旦贫困户在安置地难以维持基本生计，就会出现返乡现象，不仅达不到易地扶贫的效果，而且不利于社会稳定。

第四，发展教育脱贫一批。扶贫要兼顾“扶智”和“扶志”。长远来看，教育扶贫是阻断贫困代际传递的根本措施。目前，国家已经出台形成了从学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育到高等教育的教育扶贫支持体系。当前教育扶贫的短板在学前教育和高中教育两个教育阶段，国家需要相应加大支持力度，一些地区已经把高中阶段教育纳入义务教育政策支持范围，这既能增加贫困学生的教育年限，提高他们的知识水平，又为他们进入大学创造了条件。

另外，针对贫困户就业和生产发展所需要的技术技能培训需更加精准，在干中学，以增强动手能力和切实能见实效为导向，解决当前存在的一些“学走形式、学而无获、学难见效”的问题。

第五，社会保障兜底一批。首先，对于缺乏劳动能力的老年人、身体和精神上残疾的人口，难以依靠自身得到发展，因而不宜实施开发式扶贫，需要社会保障兜底。其次，从致贫原因看，因病致贫类型所占比重大，因病返贫现象普遍，需要加大健康扶贫力度，通过衔接基本医疗、大病保险和医疗救助政策，扩展补贴范围、加大特惠力度、减轻个人负担。再次，在政策机制上，探索扶贫开发与社会保障衔接机制，对贫困户给予有效的叠加支持。此外，在实际工作中，基层的识贫和资源分配工作是保证低保制度精准落地的关键，要使低保真正精准兜底贫困户，基层组织需要改善自身治理能力。

二、完善精准扶贫体制机制，健全脱贫攻坚支撑体系

1.完善精准扶贫的政策支持机制。

第一，加大财政扶贫资金投入力度。发挥政府投入在精准扶贫中的主体和主导作用，积极开辟新的资金渠道，确保资金精准使用。中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，各地也需要根据本地脱贫攻坚需要，积极调整财政支出结构，加大扶贫资金投入。贫困县围绕本地突出问题，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。

第二，加大金融扶贫力度，创新金融扶贫到户机制和担保机制。鼓励和引导商业性、政策性、开发性、合作性等各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持。国家开发银行和中国农业发展银行发行政策性金融债，按照微利和保本的原则发放长期贷款，支持扶贫工作。重点探索地方政府和金融机构在担保、保险和信贷等综合金融扶贫方面的合作模式，支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构，开展扶贫担保业务。扩大农业保险覆盖面，通过中央财政“以奖代补”等支持贫困地区特色农产品保险发展。

2.完善精准扶贫的群众受益机制。

第一，地方政府需重点探索和建立贫困户的受益机制。由于导致贫困的因素是多方面而不是单一的，精准扶贫不仅需要采取综合性的扶持措施，而且也需要有长远的眼光，同时干预导致贫困的短期因素和长期因素。在产业发展和创收方面，一些产业扶持政策没有真正实现和贫困人口对接，因此，出现了真正贫困人口在扶贫开发中反而收益较少的状况。需要重点探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难，让他们能够从扶贫开发中真正受益。

第二，加强培育贫困地区农民合作社和龙头企业，发挥其对贫困人口的组织和带动作用，强化其与贫困户的利益联结机制。首先，培育产业是促进贫困地区可持续发展的核心，贫困村集体和贫困农户要同新型农业经营主体建立共同体关系，因地制宜打造本地产业。其次，在农村土地“三权分置”政策指导下，探索实施资产收益扶贫，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入农业设施、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，让贫困村和贫困户按股份获取分红。同时，要强化监督管理，明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任，建立健全收益分配机制，确保资产收益及时回馈持股贫困户。最后，支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式，带动贫困户增收。

3.创新政府职能和增强基层组织精准扶贫的治理能力。

在政府主导下实施扶贫开发，是中国特色扶贫开发道路的一大特点，创新政府职能和增强基层组织治理能力，是实施精准扶贫、精准脱贫基本方略的重要保障。扶贫事业源于政治责任和使命担当。

首先，精准扶贫的对象是贫困户和贫困人口，这就决定了执行精准扶贫政策的直接主体是基层组织，基层组织勇担责任和保障有力是实现精准脱贫的重要条件。其次，创新扶贫机制和精准施策，是创新基层组织治理方式、提高治理能力和建设服务型政府的基本要求。

再次，部分资金项目管理权限下放到县、分配到村，使得实施精准扶贫的直接主体——基层政府和村级组织将获得更多的资源，拥有更多自由裁量的机会，这就需要基层政府改善自身治理能力和水平，在实际工作中提高减贫效益和质量。基层治理是与人民群众直接接触，使其有机会融入和参与的机制，只有夯实基层组织，改善村级治理，才能有效助力贫困农户脱贫。

内容时间：1900-01-01