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专家观点
中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策
作者:贺雪峰   发布时间:2018-08-09  编辑:wangximing

专家:贺雪峰    武汉大学社会学系教授,教育部长江学者特聘教授

改革开放以来,中国农村的贫困人口从1978年的2.5 亿减少到2016年底的4335万,可以说,中国反贫困取得了决定性胜利。随着农村贫困人口的快速减少,反贫困政策也在不断调整中,最近反贫困政策的调整集中体现在精准扶贫政策的出台。那么,中国农村反贫困的成功主要得益于什么?精准扶贫如何与低保政策衔接?目前反贫困领域还存在哪些问题以及中国未来反贫困的制度该如何设计?作者在本文中对上述问题做了详实的论证和阐释。

一、三管齐下的中国反贫困战略

改革开放以来,中国农村的贫困人口有了大规模的缩减。作者认为,中国反贫困的成功得益于三管齐下的反贫困战略。所谓三管齐下,即国家分别和先后从宏观经济发展、中观开发扶贫、微观社会保障三个层面开展反贫困。三管齐下的反贫困战略,奠定了中国农村反贫困决定性胜利的基础。

经济发展是中国反贫困战略取得成功的决定性的宏观条件,正是改革开放以来中国持续的经济发展,才让中国绝大多数人口摆脱了贫困;以区域开发为主要特征的开发扶贫大幅度提高了老少边穷地区的基础设施条件和经济发展水平,这些地区大量贫困人口因此得以脱贫;社会保障政策则针对农户或个人进行支持,其中的新农合对防止农户因病返贫具有很大作用,最低生活保障可以为农村缺少收入来源和劳动能力的贫弱农户解决温饱问题,新农保则为农村老年人提供了难得的现金收入。正是宏观、中观、微观三个层面政策同时起作用,使得中国农村在改革开放以来的短短几十年取得举世瞩目的反贫困成绩。

二、中国反贫困战略中的扶贫攻坚

该部分作者主要论述了“精准扶贫”战略提出的背景、“精准扶贫”与开发扶贫的区别、精准扶贫的标准以及精准扶贫在具体实践中存在的问题。

当前中国反贫困取得成绩的根本原因是全国宏观经济政策支持下的持续经济发展。随着贫困的减少,开发扶贫在反贫困中的作用开始下降,且开发扶贫也存在若干缺陷,其中最显著的一个缺陷就是贫困县不愿意脱贫,因为列入贫困县就会有国家财政扶贫资金和专项政策支持。而且,随着贫困人口的减少,农村贫困原因更加多样化,贫困分布也更加弥散。开发扶贫中贫困户普遍受益较少而资本和富裕农民受益更多,从而产生了精英俘获现象。正是在这一背景下,中央在 2014 年提出了“精准扶贫”战略。“精准扶贫”包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等贫困治理的全流程。

过去开发扶贫重点是区域性的,扶贫支持的重点是区域,一旦精准扶贫要到户,就首先产生了如何识别出贫困户的问题。在精准扶贫战略背景下,精准识别贫困户,其中最重要的标准是农户收入是否低于扶贫标准。凡是收入低于扶贫标准的农户,除极少数五保户以外,基本上都被纳入到各地的贫困户中。现在的问题是,当前农村低保户人数竟然比贫困户人数更多。在低保线低于贫困线的情况下,农村低保人数多于贫困户人数只有两种情况可以解释:一是低保户的评定标准与贫困户评定标准不同;二是部分低保户即使家庭人均收入超过了当地最低生活保障也被纳入到了低保之中。

2012 年以后,随着农村扶贫力度的加大,大量贫困户脱贫,到 2017 年农村仅剩 3046 万贫困人口,农村低保人口超过了农村贫困人口。这样来看,当前农村精准扶贫的阶段就应当结束了,整个农村反贫困工作的重点就变成以农村低保为中心的社会保障工作了。实际情况却与以上推论相差很大,一方面,当前全国仍然处在精准扶贫的攻坚阶段,国家正投入极大的财力和人力于精准扶贫;另一方面,农村低保的评定越来越脱离其设立之初的最低生活保障内涵,而与其他社会保障政策混同起来。

三、扶贫政策的演变及其与低保政策的交叉

我们先来看扶贫政策是怎样演变的。2014 年以前中国农村扶贫的重点是区域而非农户家庭,主要手段是开发,主要措施是通过项目来改善地区基础设施、发展农业生产等。现在因为扶贫开发中出现了精英俘获以及贫困原因的多样化,为了提高扶贫资源使用的效率,国家提出精准扶贫战略,将扶贫重点由区域下降到农户,国家扶贫的重点不只是区域开发,而更重视对精准识别出来的贫困户进行一对一帮扶。

扶贫政策与低保政策的交叉。在中国反贫困的制度体系中存在着两个完全不同又相互补充的制度,即扶贫制度与低保制度。扶贫制度即通过对有劳动力农户的帮扶,让这些农户摆脱贫困。帮扶有两个阶段,即开发扶贫阶段和精准扶贫阶段。开发扶贫的重点是解决贫困集中发生的老少边穷地区基础设施缺乏和市场条件不足的问题,精准扶贫的重点则不再仅仅是为贫困户提供外在的环境机会,而是将所有贫困户纳入到直接帮扶之中,且要求限期脱贫。这样,贫困户脱贫的主要责任不在贫困户而是帮扶责任人和地方政府。也就是说,扶贫政策与低保政策交叉,一方面可能激励某些贫困户习惯性地“等靠要”;另一方面,由于两线合一,某些农村通过低保兜底而在表面上消灭了贫困,实际上因为区域发展不平衡,大量需要开发式扶贫来提供基础设施和市场条件的地区却再也享受不到开发式扶贫带来的福利。

四、当前中国农村反贫困政策中的三层错位

第一层错位,即贫困地区的扶贫事业使用了贫困地区一般事业发展所需资源。

第二层错位是,以扶持建档立卡贫困户为中心的帮扶,将本来应当是由社会保障来兜底的家庭缺少劳动力的农户也纳入进来,从而产生了扶贫与低保之间的重叠与错位,扶贫逐步替代了农村低保,或农村低保制度成为了扶贫制度的一个补充。

第三层错位是低保制度与其他社会保障制度之间的错位。本来低保制度是由国家对低保户进行收入“补差”,在实践中却给了低保户若干其他优惠。

五、未来中国反贫困的制度设计

当前中国反贫困实践中出现了普遍的政策错位,如精准扶贫与农村低保的重叠与错位,也包括与医疗教育政策等方面的重叠和错位,严重影响扶贫目标的最终实现。笔者认为,未来的制度设计一定要清晰认识当前中国反贫困制度的上述错位,应当设计出相互区别、相互支持、相互补充的中国反贫困制度体系。具体来说,应当对当前扶贫与社会保障之间的错位有清醒认识,应当让扶贫重返中观的开发扶贫层面,重点是连片特困地区的区域性基础设施与市场制度建设。同时,应当进一步健全农村社会保障制度,确保低保制度主要针对那些缺少家庭劳动力的农户以维持其基本生活保障,新农合为所有农户提供基本医疗保障,新农合+大病救助致力于防止农户因病致贫,新农保为所有农村老年人提供基本的养老保险。其他如残疾救助、特殊救助(如孤寡老人、孤儿等),应与上述政策配套,形成相互补充的完整健全的社会保障体系。只有这样,中国农村的反贫困战略才能走出目前的困境甚至混乱,中国的反贫困事业才会事半功倍。

(摘编自《武汉大学学报(哲学社会科学版)》第3期《中国农村反贫困战略中的扶贫政策与社会保障政策》,于翠杰/摘编)


内容时间:2018-07-31

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