同德县位于青海省东南腹地，地处三州五县交接处，全县总面积4652平方公里，平均海拔3660米，辖三乡两镇73个行政村，总人口6.44万人，居住有藏、汉、回、蒙、土、撒拉等6个民族，藏族人口占全县总人口的90.3%。

从事农牧业的有4.92万人，占全县总人口的76%，是一个以牧为主、农牧结合的少数民族贫困地区。全县共有天然草场588万亩，其中可利用草场面积524万亩；现有林地155.6万亩，耕地15.5万亩，其中水浇地3.5万亩，草场面积小、耕地少，人均可利用资源十分有限。“十一五”初确定的全县农牧区贫困人口达2.5万人，占全县总人口的39%，五年间共减少贫困人口1.4万人，占“十一五”初全县贫困总人口的56%。国家提高扶贫标准后，全县处于贫困人口标准线以下的还有3.69万人，占全县农牧民总人口的75%。

一、同德扶贫攻坚面临的形势

“十一五”以来，同德县共完成投资20.31亿元，组织实施了一大批基础设施、社会公益、民生保障、产业发展等项目，科技、教育、卫生、文化事业得到长足发展，全县贫困问题得到一定程度缓解。但由于历史和现实诸多因素的制约，全县经济社会发展水平依然较低，基础设施条件薄弱，特色产业发展缓慢，农牧民人均收入水平低，病贫交加、资源匮乏等问题更加突出，贫困群众脱贫难度更大。受地域条件限制，偏远农牧区经济社会发展更加滞后，区域间发展不平衡问题更加突出，扶贫攻坚工作面临着严峻的形势。

（一）基础设施滞后，严重影响脱贫。全县5个乡镇30个村的大部分地区严重缺水，使2.3万人、44.3万头（只）牲畜存在饮水困难；48个村的部分地区不通电；五个乡镇51个村的部分地区和17座寺院不通硬化道路；无房户、无畜户、不通电、不通自来水的牧户分别有1227户、2901户、4630户和5267户，分别占全县总牧户的13.1%、31.1%、49.6%和56.4%；有50.5%的牧户不能收看卫星电视节目。

（二）生产资源匮乏，人均占有率低。同德县属于典型的资源制约型贫困地区，全县牧民人均占有牲畜19头（只），人均占有草场91.8亩，畜均占有草场5.6亩。特别是尕巴松多、唐谷两镇共有农牧民5793户26847人，占全县农牧区总户数和总人口的50.9%和54.6%，两镇草场总面积为210.7万亩，现有耕地面积11.32万亩，人均占有草场和耕地面积分别仅为78亩和4.2亩。由于全县人均资源占有量少，造成群众收入降低，生活水平下降，成为导致农牧民贫困的重要因素之一。

（三）草场超载严重，生态环境恶化。2012年全县草场理论载畜量为70.26 万个羊单位，实际载畜量145.98万个羊单位，超载75.72万个羊单位，超载率达108%。受全球气候变化和草场超载放牧等因素的影响，全县草地退化面积已达到325万亩，占全县草场面积的55.3 %。鼠害发生面积达850万亩。因草地退化，每年减产可食鲜草38万吨，减少牲畜饲养量达26万个羊单位，年经济损失高达6500多万元，直接影响了牧民增收。

（四）农牧民贫困程度深、贫困面广。2009年，按照贫困标准线1500元，省州政府划定同德县贫困人口为16812人，比当年贫困人口建档立卡数少3355人。国家提高扶贫标准后（人均纯收入2300元以上），全县处于贫困人口标准线以下的还有3.69万人（人均纯收入2132元），占全县农牧民总人口的75%。

（五）因病返贫现象普遍，脱贫力度不大。截至2012年底，全县残疾人达3213人。同时，由于我县地处高海拔缺氧地带，乙肝、结核等传染病流行较严重，大骨节病等地方病防治形势严峻。经2005年覆盖3乡2镇5千多人实际抽样监测中发现，乙肝传染率达到69.33%。由于我县传染病、地方病区域广、人数多，治病周期长、治愈慢、费用高，导致因病返贫现象普遍发生。

（六）群众文化素质低，转移就业渠道狭窄。同德县2.3万名农牧民劳动力人口中，文盲1303人，小学文化程度1.9万人，初高中文化程度的仅有2704人。2012年全县县内劳务输出3008人，省内劳务输出2010人，省外劳务输出492人，仅占农牧民劳动力人口的13.1％、8.7％和2.1%。

二、同德创新扶贫开发模式 

同德县农牧区贫困问题在2012年引起了中央、省委省政府的高度重视，引起了全社会的广泛关注，并于2012年11月1日，经省委、省政府研究同意，省扶贫开发工作领导小组在同德县召开了同德县特殊类型三年扶贫攻坚规划启动大会，决定通过三年时间，集中力量解决同德特殊类型贫困问题。为此，同德县大胆创新、锐意进取，围绕扶贫攻坚创新区、特色生态农牧业发展区、三江源生态功能区、牧区城镇聚集区和民族和谐先行区“五区”建设的总体思路，依托特殊类型三年扶贫攻坚规划，将“三分天下”战略（即：三分之一的牧户搬迁到县城定居、三分之一的牧户搬迁到农业点定居、三分之一的牧户在原有草场放牧）作为开展扶贫攻坚工作的核心，下大力气彻底改变以往扶贫开发工作的模式，从根本上改善农牧民群众致贫因素，提高生产生活水平。

（一）实施扶贫攻坚创新区，加快脱贫致富步伐。同德县依托特殊类型三年扶贫攻坚规划，围绕基础设施、产业发展、民生改善、社会事业发展与公共服务和能力建设五大类扶持项目，牢牢把握主攻方向，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，采用“三分天下”战略实现安居乐业，

一是将三分之一的牧户搬迁到县城，目前在县城为2959户农牧民新建住房，为使搬出农牧民安心定居县城，在原有的草场耕地承包关系不变的情况下，以入股方式从专业合作社取得牲畜和草场的股份红利的同时，在县城购置8863平米铺面，投资1224万元在县城新区建设5414平方米的扶贫开发农贸市场，通过租赁形式或定居农牧民自主创业从事商贸、餐饮等，使2595户农牧民收入增加。而且投资1607万元建设的尕巴松多镇巴塘扶贫产业园区和投资2.3亿元建设的同德县扶贫产业园区，将通过集聚效应壮大产业，提升定居点扶贫后续产业发展能力，使特色资源优势尽快转化为经济优势，提高农牧民收入，并进一步增加就业岗位，转变进城后农牧民生产生活方式，推动剩余劳动力转产专业。

二是将三分之一的牧户搬迁到农业点，目前农业点在原有户的基础上新建住房2170户，扩大了集中定居人口实现草畜平衡，草场压力得到减轻，为稳得住搬迁户，以全县已建有的51个生态畜牧业专业合作社为基础，所有草场、牲畜、饲草料通过入股方式获得分红的同时，由合作经济组织将所有劳动力组织起来，以54个绵羊养殖育肥小区、6个生猪养殖小区为依托，大力发展牛羊育肥、奶牛养殖、生猪养殖，并做大做强有机（良种）牦牛繁育示范园、现代农业科技观光示范园和草产业加工储备示范园等“三大产业示范园”建设，而且加强劳动力技能培训力度，加大劳务输出力度，转移劳动力，从而拓展增收渠道。

三是三分之一的牧户在原有草场放牧，剩余牧户在原有草场，以草场流转的形式向大型牧场主发展，通过畜群良种和优化产业结构等办法，努力提高牧民群众的生产生活水平。

（二）建立特色生态农牧业发展区，转变农牧业生产方式。同德县按照提高农牧业规模化、产业化、集约化、科技化、组织化水平的总体要求，依托国家和省州相关产业政策，结合同德县地理位置、气候条件、发展基础等实际，采用“三分天下”战略进一步转变传统经营方式，一是三分之一的牧户搬迁到县城定居后，将进一步减少草原中产生的生活垃圾，可以有效提高草原生态保护力度，使草地及水源污染减少，为我县发展有机畜牧业提供有力的保障。同时，县城定居农牧户可以参与发展植物油精炼、有机畜产品和粉条等农畜产品深加工，提高经济收入。二是三分之一的牧户搬迁到农业点，对提高农牧业规模化、产业化、集约化、科技化、组织化提供了平台，重点打造优质牧草种植基地、牛羊养殖基地、绵羊改良繁育基地和良种牦牛延伸繁育、生猪养殖、獭兔养殖、奶牛养殖、土鸡养殖、温棚蔬菜、果品种植等三个基地、七个特色农牧业产业示范小区。进一步提高“三大产业示范园”整体功能和示范带动作用。大力发展生态畜牧业专业合作社、农牧区经济合作组织和专业技术协会，全面提高农牧民组织化、农牧业现代化水平，有效促进农牧民持续增收。三是三分之一的牧户在原有草场放牧，改良畜种，提高出栏率，加大有机畜牧业发展力度，提高有机食品知名度，打造有机畜牧生产强县。

（三）建立三江源生态功能区，提高可持续发展能力。同德县继续坚持“生态立县”战略不动摇，依托国家三江源生态保护综合试验区建设和三江源生态保护与建设二期工程，采用“三分天下”战略进一步加强对“五沟”、“五滩”的保护和治理工作，一是三分之一的牧户搬迁到县城定居后，草场得以“减压”，草地退化将遏制，可以大规模开展草地生态建设，全面落实退牧还草工程。二是三分之一的牧户搬迁到农业点后，可以集中力量实施好水土保持、植树造林、草原鼠虫害、毒杂草防治、沙化草地治理、黑土滩综合治理等重点生态保护与建设工程。同时利用境内原始森林、黄河大峡谷、然果古柽柳、国家级文物保护单位宗日文化遗址、石藏寺等丰富的旅游资源，加快培育高原特色生态旅游和民族文化旅游品牌。三是三分之一的牧户在原有草场放牧，人均可利用资源得到有效提升，能够全面落实草原禁牧、轮牧、休牧制度，实现可持续发展。

（四）建立牧区城镇聚集区，加强集聚改善民生。同德县紧紧围绕“新区抓开发、旧区抓提升”的城镇建设总体思路，采用“三分天下”战略不断完善城镇基础设施和社会公共服务功能，一是三分之一的牧户搬迁到县城定居后，将提高县城新区定居人口，并通过打造居民生活区、公共服务区、商贸流通区、产业发展区和休闲景观区等五个生产生活功能齐全的高原新城区使农牧民群众生产生活得到改善。二是三分之一的牧户搬迁到农业点后，可以加快果什布、斗后索、唐谷等小集镇建设，为构建以县城为中心，集镇为骨干、市场为带动的青南牧区城镇集聚区奠定基础，加快地区城镇化、产业化进程，促进当地特色的牧家院、农家院发展，提高农牧区物流、商流、信息流建设，加快农牧民脱贫致富步伐。

（五）创建民族和谐先行区，构建社会和谐稳定。同德县以正确处理民族关系、宗教关系为重点，以强化社会管理和公共服务为保障，以解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为切入点，把保障民生摆在更加突出的位置，采用“三分天下”战略，通过加大进城定居和搬迁到农业点定居的人口及整村推进的方式建设56个扶贫攻坚村（2013年建设了27个，2014年建设29个），从而进一步巩固了教育布局调整和“两基”教育成果，着力推动了县、乡、村三级公共文化基础设施建设，提高了县、乡、村三级卫生服务能力，地方病的防治力度加大，减少因病致贫因素。同时，为健全完善网格化和信息化管理奠定了基础，矛盾纠纷排查化解、法制宣传教育力度进一步提高，努力实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，确保了社会和谐稳定、长治久安，使全县各族干部群众过上更加和谐幸福美好的生活。 （王梅 整理）

内容时间：2014-10-14