农村土地集体所有和农户家庭承包经营是中国农地制度的基石，承包期如何设定和承包期到期后如何延包是这项制度的两个核心问题。目前，中国已开展过两轮承包工作，第一轮始于1978年，承包期为15年，到期后经过延包进入承包期为30年的第二轮承包。国内部分地区最早于1993年开始第二轮承包，按30年承包期计算，2023年已经到期，而从全国范围看，第二轮承包到期的高峰将会集中在2026～2028年。第二轮承包时间跨度较长，绝大多数村庄都出现了不同程度的人地矛盾，尽快明确第二轮承包到期后的延包思路迫在眉睫。从政策层面看，中央在不断强化土地关系的长久稳定。2017年党的十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变”“第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019年，中共中央、国务院出台《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，要求准确把握政策内涵、稳妥推进“长久不变”实施。在“土地承包关系稳定并长久不变”的背景下，妥善解决前两轮承包期内积累的矛盾成为延包工作的焦点。在第二轮承包期内，中国农村土地的经营方式、农村人口的生活方式、农村产业的规模布局都发生了巨大的变化。随着二轮土地延包的临近，长期累积的人地矛盾与政策要求之间的张力日益凸显。本报告将梳理土地延包的历史进程和实践，分析新的时代背景下二轮土地延包面临的主要挑战，并提出应对各项挑战的思路，以期为中国做好二轮土地延包工作，从而更好地实现农业农村现代化提供政策建议。

土地延包的政策演变和地方实践

中国农地制度的变迁具有诱致性和强制性两种制度变迁方式相互交织的特征，农民与政府之间通过良性互动不断匹配适应。承包经营制度确立后，中央逐步明确了保持土地承包关系