第一节 政策和治理：多视角的理解

理解政策

在提出公共政策治理概念和构建公共政策治理框架之前，必须理解政策和治理这两个概念的内涵。因此，我们需要努力从经典文献中寻找适合本书的理论线索，以便获得某些有益的启迪。

打开各级政府网站，可以找到法律、法规、规划、意见、通知等各种各样的政策文本，政策在视觉上呈现给人的是密密麻麻的文字和或长或短的篇幅。政策似乎是有形的，似乎也是无形的。那么究竟如何理解政策呢？Colebatch（2009）认为，从社会建构主义的观点来看，政策是在一定的环境中建构起来和获得支撑的。一方面，政策是观念框架的一部分，通过这种观念使我们以这种方式或者不同的维度来理解我们的生活；另一方面，政策也是一种给思想贴上标签的方式，以及证明实践和组织安排的正当性的方式，其中还包括那些在政府活动过程中寻求通过政策来表达利益诉求的人。总之，Colebatch把政策看作一种构建行为，而不是仅仅描述行为的术语：它为我们所见的事物贴上标签，这样我们能够以一种特殊的方式来理解这些事物。

从实践的角度来看，政策是国家管理者运用一定知识和技术进行国家治理或者说政府治理所使用的一种规范化的手段。Hogwood和Gunn（1984）认为，政策作为政府活动领域的一种标签，是一般意图的一种表达或对事务的一种期望的陈述，如期望减少失业和降低通货膨胀的陈述。政策既可以运用于广阔领域，如环境政策或社会政策；也可以运用于具体领域，如社区照料、住房政策或养老金政策。政策试图实现它所确定的目标和产生适当结果，以及厘清期望和结果之间的关系（Jenkins，2007），如政府期望通过再分配的政策，缩小个人及城乡之间的收入差距