问题的提出

从社会政策的视角看，社会养老保险制度与国家的工业化和城市化紧密联系。我国的社会养老保险也是首先在城市建立，并作为我国养老保障的重要支柱得以健全与发展。20世纪80年代以来，在我国人口老龄化、城市化的进程中，中国农村传统的以家庭内的代际赡养为主的养老模式，以及传统土地养老的功能均在不同程度上遭遇挑战，经济的发展与社会的变迁给中国农村居民带来繁荣与进步的同时也产生了新的社会风险。因此，国家针对我国农村地区和农村居民制定了一系列社会政策，协助农民化解新的社会风险，提升农民个人与家庭的自主行动能力。新型农村社会养老保险，简称新农保，是构成我国农村社会政策体系的基本要件。

我国政府从20世纪80年代开始探索建立农村社会养老保险制度，1992年民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并开始在烟台与威海试点，全国各地农村也陆续建立起社会养老保险制度，这些制度我们称之为“老农保”。各地的“老农保”在运行中由于缴费水平低，无财政补贴，且在实际操作中缺乏经验等，并未得到农民的认可，制度运行中也出现了资金挪用等问题。1999-2000年老农保停业整顿。2003年我国政府探索推行新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）。2009年9月1日，国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），部署了试点工作，提出在2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。到2011年初，人力资源和社会保障部在新闻发布会中表示，2011年新农保试点范围扩大到40%的县。与老农保单纯的个人账户积累不同，新农保将基础养老金与个人账户相结合的模式较好地体现了国家责任，极