要点

·最近20年来，融资平台在中国地方政府债务扩张中扮演了重要角色。1994年《预算法》颁布及分税制改革后，融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人；2008年金融危机后，在“四万亿”政策的推动下，融资平台实现第一轮扩张，地方政府债务快速增长；2011年后影子银行快速发展，融资平台第二轮快速扩张，继续推动地方政府债务增长；2014年以来，对地方政府举债的监管加强，但地方政府债务隐性化问题加剧。2018年政府工作报告提出，坚决打好三大攻坚战，推动重大风险防范化解取得明显进展。在防风险背景下，防范地方政府债务风险是牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求，必须高度关注地方政府债务尤其是隐性债务所蕴含的风险。考虑到我国政府及国有企业雄厚的资产规模，当前地方政府债务风险总体可控，但需警惕部分地区地方政府债务处置不当或引发的市场预期及信心失控，应及时采取债务防范及处置措施，避免债务风险向债务危机转化。

·当前，各方对地方政府显性债务与隐性债务口径的界定并不一致。从法律的角度来看，显性债务是特定的法律或者合同所带来的负债，而隐性债务则是基于市场预期、政治压力的政府责任。从现实的角度来看，地方政府隐性债务也是地方政府可能承担偿还、救助、担保责任但并未纳入其债务管理和统计的债务，但一旦发生危机尤其是存在系统性风险爆发可能性时，地方政府则不得不加以干预、承担责任。融资平台是隐性债务的主要载体，贷款及信托是其存在的主要形式。在本文中，将地方政府直接债务作为显性债务，将负有一定救助责任的债务以及其他可能承担责任的或有债务作为隐性债务估算范围。同时也考虑PPP、补充抵押贷款等可能