土地是农民主要的生产资料，也是农户家庭生计、生活保障及代际转移财富的重要内容，由粮食生产而扩展出的粮食安全问题更是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营的格局中，家庭联产承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权，同时也以集体所有权来约束土地的非农转化并庇护农户的家庭经营权。这种制度客观上造成了耕地的细碎分散化，增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下，大量农民外出务工所产生的“离农化”带来的粗放经营、撂荒等问题，不仅造成了农地的浪费，而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流转并形成规模经营，以保障粮食安全、应对粗放经营和抛荒现象、提高耕地的生产效益。2001年中央颁布的18号文件明确了农户作为土地流转的主体，规定土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台的政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度，提倡并鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包期限变为“长久不变”，在此基础上允许农民以多种形式流转土地承包经营权，加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构，通过土地经营权流转而形成规模经营，以稳定经营和规模效应来提高生产效率，进而保障国家粮食安全。

国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性，近年来国家不断提高粮食保护价格以提高农户种粮的积极性，但同时农村人口不断外流造成农业劳动力短缺，部分地方出现了抛荒问题，严重影响了粮食生产安全。正是在这一背景下，通过土地经营权集中形成“种粮大户”来解决粮食供给问题的方法已成为共识。近年来，土地流转与规模