联合国开发计划署驻华代表处与中国财政科学研究院今日在京联合发布《中国扶贫可持续筹资报告》，此报告同时得到中国国际经济技术交流中心的支持。该报告是首个系统研究中国扶贫资金状况及使用绩效的报告。报告从筹资角度总结了中国扶贫的经验，并提出相关政策建议，以更好实现中国可持续的扶贫筹资，并为国际社会所鉴。

中国是第一个提前完成千年发展目标中目标一的发展中国家。根据每天1.25美元的贫困线标准，中国的贫困人口从1990年的6.89亿减少至2011年的2.5亿，共减少了4.39亿。2014年，中国将全国农村贫困线从每年2300元上调至2800元。按2010年购买力平价计算，此标准相当于大约每天2.2美元，略高于世界银行最新更新的1.9美元贫困标准。

中国扶贫在过去三十年取得了阶段性的胜利。从1978年到2014年间，中国社会经济迅速发展，工业化和城镇化加速，大大提高了人们的生活标准，为扶贫攻坚打下了坚实的基础。顺应宏观的发展趋势，中国扶贫在每一个阶段都有明确的目标和政策指导。 1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的颁布实施是中国扶贫走向高度制度化的一个里程碑。在此之后，中国每十年都会出台农村扶贫开发纲要，指导扶贫工作，逐步形成了三位一体的扶贫模式；即尽可能调动一切资源和力量，支持专项扶贫，行业扶贫及社会扶贫并举。

第一阶段 (1978-1985)

• 贫困人口：2.5亿 (1978) - 1.25亿 (1985)

• 贫困发生率：30.7% (1978) - 14.8% (1985)

• 经济发展背景：中国工农业总产值在1979到1983年间平均每年递增7.9％, 国民经济和国家财政收入持续向好发展。

• 扶贫政策：农村经济体制改革(农村家庭联产承包制)。

第二阶段 (1980-2000)

• 贫困人口：1.25亿(1985) - 6214万 (2000)

• 贫困发生率：14.8%(1985) - 6.7% (2000)

• 经济发展背景：以城市为中心的工业化和市场化进程不断深入，外向型经济快速增长。

• 扶贫政策：1986年，中央政府成立专门的扶贫工作领导机构——国务院贫困地区经济开发领导小组。1994年，国家颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》。

第三阶段 (2001-2010)

• 贫困人口：6214万 (2000) - 2688万 (2010)

• 贫困发生率：6.7% (2000) - 2.8% (2010)

• 经济发展背景：国民生产总值年均增长10.5%，产业结构优化升级，城乡居民收入大幅提高，国家总体经济实力和政府财政能力大大增强。

• 扶贫政策：《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》。产业化扶贫、扶贫搬迁、以工代赈等专项扶贫政策大力实施

第四阶段 (2011-)

• 贫困人口*：1.66亿 (2010) - 7017万 (2014)

• 贫困发生率*：17.2% (2010) - 7.2% (2014)

• 经济发展背景：经济迈向稳速发展阶段，开始转变经济发展方式、促进经济长期稳定可持续发展。

• 扶贫政策：《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》。重点强调了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫模式的规划。

*2010-2014年贫困标准按2300元/人/年（2010年PPP），其余阶段统计口径按当年贫困标准（/低收入贫困线）计算。

资料来源：《全国连片特困地区：区域发展与扶贫攻坚规划研究》

稳定充裕的资金来源是扶贫工作的重要保障。总体来说，中国扶贫资金服从并服务于各阶段的扶贫战略。中国扶贫经历了从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。与此相应，农村扶贫项目资金的运行模式从无偿使用，单方面供给转变为加大有偿投入，重点扶持贫困户自身脱贫能力，实行“输血”与“造血”并举。

随着三位一体大扶贫格局的形成，扶贫资金由财政扶贫资金逐步扩展，囊括了来自政府各职能部门、金融机构及社会各界（例如企业、个人及非政府组织等）的资金支持。从本世纪初开始，财政扶贫资金的力度逐年增加，在2014年达到了433亿元，是2001年的4倍以上。与此同时，财政资金充分调动其他类型的资金，支持扶贫工作。除了国内资金来源，国际援助与合作通过引导创新的扶贫模式（例如联合国开发计划署执行的小额信贷扶贫项目），也为中国扶贫事业做出了突出贡献。

尽管稳定充足的资金来源是扶贫工作的重要保障，资金的有效使用同等重要。本报告案例在实践中发现很多有效的筹资机制，比如激励措施（例如奖励提前完成减贫指标的乡镇）、平台建立（例如各种援助机制）和风险防范机制（例如信贷金融的不同保障模式）等。这些优秀实践有效集结各方力量，尤其是私营部门，为减贫的重点项目和行业提供资金支持，并对提高家庭收入，创造就业机会，及改善基础设施等方面产生了积极的影响。然而，扶贫资金在投向、运作及管理方面的风险和挑战仍然存在。

中国全面脱贫已经进入了倒计时阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，简称“十三五”规划（2016-2020年）中制定了2020年中国农村贫困人口全面脱贫的战略目标。这与2030可持续发展议程的可持续发展目标一不谋而合。作为未来15年发展的首要任务之一，目标一呼吁，到2030年世界各个角落实现全面脱贫，不落下任何一个人。

中国新阶段的扶贫战略对于可持续发展目标的实现有重要意义。“十三五”规划提出了“精准扶贫战略”，强调了扶贫在各个方面需要实现的可持续性。为了实现精准扶贫，中国政府出台了“五个一批”新举措（见下图）。根据该举措，贫困人口主要分成两类，第一类人群丧失劳动能力无法参与经济发展，政府将承担起“兜底”责任，用社会保障帮助他们脱贫；第二类人群有能力脱贫，政府将采用发展教育、生态补偿、异地搬迁和发展生产各种措施多管齐下，最终实现稳定脱贫。因此，“五个一批”扶贫新举措有助于解决互相联系的、多方面的贫困根源，比如教育、卫生和技能的不足，对环境变化敏感度，以及收入低下。如果精准扶贫战略有效实施，可以一次解决多重挑战，同时完成体面工作、公共服务、可持续城镇化、自然资源保护等不同领域的可持续发展目标。

从资金角度来看，为了保证精准扶贫战略的实施，更多扶贫资金将下方到地方和省政府。2016年，中央政府将发放670亿元财政专项扶贫资金，省级财政专项扶贫资金将达400多亿元。

贫困户精准识别是资金精准使用的前提。作为政策建议之一，报告提倡采用参与式方法及多重标准识别贫困人口。收入这一单一标准不能全面解释贫困，提供解决致贫根源的方法。因此，采用多维贫困标准（例如教育及健康程度），因地制宜，制定差异性政策至关重要。在这方面，中国可以借鉴成功国际经验。例如巴西的“家庭津贴”扶贫项目，贫困户识别机制考虑地理环境、收入程度、和家庭构成等多种因素。

内容时间：2016-11-04