与社会保险相比，社会救助制度的特点十分突出：针对的是那些没有其他维持生活所需收入来源的人，提供的是最低生活水平的保障。一个基本共识是：社会救助不能使困难群众摆脱贫困，事实上这也不是政策设计的本意。充其量，社会救助政策所能达至的目标仅仅是缓解贫困和改进收入分配。下文尝试运用“个人发展账户”，破解最低生活保障制度目前面临的困局，以此作为上述思考的注脚。

　　所谓个人发展账户，指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人员或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。

　　建立个人发展账户，政府在现在已经支出的基础上无需增加额外的财政负担。已经建立各项低保配套制度的地区，地方政府已经落实了项目资金，未来的工作重点只是把已有的专项资金以配额资助形式配到有需要的人手中。而对那些财力拮据又希望建立低保配套制度的地区，地方政府只要在资助配比上作些适当调整，也能达到双赢的目标。目前，虽然有些地方政府宣称已建立了某项或某几项低保配套制度，但在运作中覆盖面实际非常有限，享受优惠政策的人数其实不多。而采用个人发展账户的政策，因为满足需要的资金可来自政府、社会和困难群体本身，可使目前各类配套制度名不副实的窘境有所改变。

　　要在低保政策中运用个人发展账户，建议采取以下发展策略。第一，适用对象初定为有劳动能力的低保对象及其家中被赡养成员，实施范围限定在医疗、住房、教育等低保配套措施上。第二，可先在一些小项目上做试点，如子女教育。第三，缴纳教育费以后，账户剩余资金仍归个人所有。等积存到一定数量后，再推出别的限制目标及匹配标准。可按子女教育、医疗、住房等顺序依次推开。第四，逐渐将个人发展账户的做法向更多边缘户开放，并在匹配的标准上有所区别。最终的目标是使每一个公民都具有一个综合性的个人发展账户。

　　需要指出的是，在低保政策中引入个人发展账户，需要凝聚成政府意志。因为这项制度创新涉及很多领域，譬如与配套措施相关的教育、医疗、城建等部门都有密切的联系。更主要的是，这项制度创新要改变财政转移支付中一些款项的使用方式和方向。如果在这方面不作调整，改革无疑会受阻。

——摘自《浙江经验与中国发展【社会卷】》

内容时间：2007-02-01