■编者按：

　　乌蒙山片区扶贫攻坚取得一定成效，但如期实现到2015年贫困人口减半、到2020年稳定实现“两不愁、三保障”目标难度很大。2013年4月，全国政协民族和宗教委员会曾对该片区进行过专题调研。为跟踪了解乌蒙山片区扶贫攻坚工作特别是中办、国办《关于创新工作机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号）的贯彻落实情况，2014年9月17日至24日，全国政协民宗委副主任杜鹰带领民宗委调研组，再次赴贵州省毕节地区、云南省昭通市、四川省凉山彝族自治州进行重访调研。今天编发的调研报告就是此次调研的主要成果之一。

　　基本情况底子薄、欠账多、实现目标有难度

　　乌蒙山片区是国家新确定的11个集中连片特困地区中少数民族人口众多、贫困发生率最高的地区。2012年3月该片区区域发展与扶贫攻坚规划出台以来，三省各级党委、政府积极推进各项实施工作。一是组织编制实施规划，不断完善区域发展与扶贫开发相结合的工作格局和机制；二是全面开展扶贫对象识别工作，驻村工作队陆续到位，并调研制定贫困村、贫困户建档立卡和帮扶措施；三是扭住交通、水利、生态等区域经济发展的薄弱环节，着力改善区域发展环境，大力发展特色产业和产业园区，农业结构调整和劳务经济取得新进展；四是解决群众特别是贫困农户的住房、饮水、乡村道路、用电以及教育、卫生医疗、社会保障等突出民生问题。2011—2013年三省片区38个县地区生产总值、地方财政一般预算收入、固定资产投资、农民人均纯收入分别增长36.5%、50.9%、66.9%、41.6%，贫困人口从680.3万减少到496万，贫困发生率从32.3%降至24.1%。

　　尽管该片区扶贫攻坚成效显著，但人均地区生产总值和农民人均纯收入仍只有全国平均水平的28.6%和61.0%，加之底子薄、欠账多，如期实现2015年贫困人口减半、2020年稳定实现“两不愁、三保障”目标难度很大。

　　委员思考关键是交通根本是教育

　　进一步明确扶贫攻坚总体思路。片区扶贫攻坚仍应坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”总体思路，核心是把片区区域发展和精准扶贫有机结合起来，注意防止一种倾向掩盖另一种倾向。通过推进区域发展解决贫困的共性问题，通过精准扶贫解决贫困的特殊性问题，统筹力量、突出重点，更加有效地推进整体扶贫攻坚。

　　破除交通制约是关键。该片区水能、矿产、旅游、特色农业资源丰富，是东南亚、南亚连接长江经济带和成渝经济区的重要通道。只要下大力气改变交通落后面貌，是可以大量吸引外来投资并形成“自我造血”和自主发展能力的。目前片区内外交通主干道网络尚未形成，道路等级低，凉山片区尚无高速公路，9个乡、448个建制村不通公路；昭通市公路1.5万公里，三级及以上公路仅占4.78%！而形成鲜明对照的是，毕节片区近年交通大发展、大改善，使得2013年招商引资额达1188亿元。

　　发展教育是阻断贫困代际传递的根本举措。该片区人均受教育不足7年，凉山州高中阶段毛入学率仅34.9%，农村青壮年缺乏现代科学文化知识和劳动技能，极大制约着脱贫致富步伐。义务教育缺乏合格师资。农村教师待遇低，缺乏周转房，留不住师资。贵州赫章县水塘乡中心小学495名学生分在8个教学班，每班都是60多人“大额班”，3个学生挤用两个小课桌；寄宿制学校少，不能满足需求，不少寄宿制学校无食堂和浴室，有的宿舍两个孩子共用一张床铺。在职业教育方面，凉山州越兴职业技能培训学校搞订单培训，直接在喜德县下乡办电焊班，效果很好。但就片区整体而言，职业教育仍需加强。

　　金融服务不到位制约产业扶贫。一是贫困县金融系统普遍是存差，农户贷不到款。喜德县农村信用社存款余额6.7亿元，贷款余额1.8亿元，当地资金大量流出，片区内其他县情况大体相同。二是农户贷款利率高。调研组在几个县了解到，农村信用社的贷款年息均在9.4%左右。三是扶贫贴息贷款额度小。赫章县平山乡6000多万元小额信用贷款中，只有1040万元贴息额度。

　　资源开发未能很好惠及当地。该片区水电资源富集，有“水电王国”之称，已建和将建的向家坝、溪洛渡、白鹤滩3个电站总装机容量超过三峡电站，淹没大量土地，移民20多万人，当地群众作出巨大牺牲，地方政府还承担了移民安置、后续帮扶、水土保持、生态治理等繁重任务。由于水电开发企业总部注册在外地，按国家现行法规和政策规定，资源开发地只在项目建设期享有建安营业税,其他大部分税收流入业主注册地，造成资源开发地有税源无税收。

　　片区工作机制有待健全。一是川、黔、滇三省在相关规划编制、重大基础设施建设、项目布局等方面衔接推动较少，合力实施片区规划长效机制尚未建立。二是中央有关部委虽然积极召开联系会议、开展该片区协调工作，但部门之间协调力度较弱，重点工作推动难度较大。三是该片区规划所列项目与国家“十二五”规划和相关部委专项规划衔接不够，一些产业政策和基础设施建设项目没有纳入国家专项规划，导致项目难落实、产业难推进、资金缺保障。四是基层干部工作作风亟待转变。据反映有的地方确认贫困户干部说了算，群众参与不够。

　　具体建议加大投入完善机制建立制度

　　加大交通投入。中央政府应进一步加大资金投入力度，帮助片区加快建设一批对带动当地经济社会发展起重大作用的交通项目。取消政府还贷二级路收费后，补偿资金应及时足额到位。为提高地方公路建设融资能力，鼓励地方以BOT、BT等方式建设经营性公路，对于公益性较强的普通公路，支持地方政府采取PPP方式建设。

　　优先发展教育。中央应加大对片区内寄宿制学校建设的投入力度，落实好取消地方配套资金政策，扩大寄宿制办学规模，提高寄宿制生活补助标准。提升片区教育信息化水平，通过远程教育平台实现优质教育资源共享。提高片区农村教师待遇，加快周转房建设。对青壮年开展有针对性的职业技能培训，扩大中等职业教育免学费政策范围，将符合条件的民办中职学校三年级学生纳入免学费范围，建立职业教育生均拨款制度。进一步推广“9+3”教育经验。

　　完善金融服务机制。加强财政政策与金融政策的结合，把财政直接补贴的项目资金更多转变为政策性贴息、担保资金和风险补偿基金，扩大扶贫贴息贷款规模和贴息范围，提高贴息比例，延长贴息期限。贯彻落实国家扶贫金融政策，完善金融服务机制，加大货币政策支持力度，综合运用再贷款、再贴现等工具，鼓励和引导金融机构增加对贫困地区的信贷投入。创新涉农贷款抵质押手段，扩大有效担保物范围，开展农村土地流转收益权担保贷款试点。

　　继续实施退耕还林工程。该片区山区和半山区面积占96%，农民常用耕地平均不到1亩。启动新一轮退耕还林工程，应充分考虑片区生态区位重要和前期任务安排较少等实际，对二半山及高山地区退耕还林给予重点倾斜，支持发展核桃、苹果、桑蚕养殖、玛卡等特色产业。

　　调整跨省区水电项目利益分配政策。逐步实行资源开发企业在资源开发地就地注册、就地纳税。支持片区按照“政府主导、资源入股、企业主体、市场配置”的水电开发新模式，在电源点开发权出让时，以资源形式参股水电开发，所获收益用于资源开发地移民后期扶持和生态环境恢复治理。片区水电开发企业应为地方电能输出和下载预留接口，将片区重点企业列入直购电试点，实行“低上低下”；逐年增加留存电量指标，合理确定留存电量电价。

　　建立国家集中连片特困地区部级联系会议制度。片区联系部委定期报告工作，各部委应协力解决突出问题。相关部委对本片区扶持政策应调整为普惠政策。已纳入“十二五”专项规划的建设项目，相关部门应予优先安排；未纳入“十二五”专项规划的项目，地方应认真做好前期工作，各行业部门在编制“十三五”专项规划时予以优先纳入。片区三省也应健全联系会议，统筹规划交通、旅游、污染防治、生态治理等问题。同时，应加强扶贫干部和乡村干部培训工作。

　　调研组人员名单

　　组长

　　杜鹰全国政协民族和宗教委员会副主任、国家发展改革委原副主任副组长

　　晓敏全国政协民族和宗教委员会驻会副主任（女，蒙古族）

　　成员

　　王伟全国政协委员、新疆维吾尔自治区政协原副主席

　　朴英全国政协委员、清华大学航空宇航系副主任、推进与动力技术所所长(女,朝鲜族)

　　李玉玲全国政协委员、北京新世纪成功集团董事长（女）

　　尚绍华全国政协委员、《悦己》杂志社社长兼总编辑（女）

　　潘鲁生全国政协委员、山东省文联主席，山东工艺美术学院院长

内容时间：2015-01-16