山西省共有4个市21个县列入国家确定的吕梁山和燕山——太行山连片特困地区，这些地方是山西省贫困人口最集中、贫困程度最深、攻坚难度最大的地区之一。笔者通过实地走访，对吕梁山连片特困地区的基本情况、问题进行了详细的调研和考察，并提出了相应的意见和建议。

现状：扶贫效果显著，但形势依然严峻

在吕梁山和燕山——太行山连片特困地区中，吕梁山片区共有13个县，国土总面积2.26万平方公里、总人口209万；片区内共有建档立卡贫困人口80.5万人，占片区农村总人口的42.9%；占全省贫困人口的30%。农民人均纯收入4979元，只相当于全国平均水平的57.8%、全省平均水平的64%。吕梁山连片特困地区自然条件恶劣、生态环境脆弱，人均耕地不足2亩。区域内沟壑纵横，植被稀少，年均降水量只有400毫米左右，水土流失面积占国土面积的比例、干旱贫瘠坡耕地占耕地面积的比例都在80%以上，农业基础设施建设滞后。

目前，山西省针对吕梁山片区扶贫的主要措施可以归结为以下7个方面：

第一，采取各级领导联系贫困县和带头帮扶贫困村制度。如以吕梁山片区为重点，组织省、市、县三级带长的领导干部每人包扶一个贫困村。

第二，制定出台《贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》。对贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩进行精准考核，考核结果直接作为县域经济发展考核评价成绩。

第三，加强改进干部驻村帮扶工作，实现贫困村干部驻村帮扶全覆盖和贫困户结对帮扶全覆盖。省委、省政府统筹整合省、市、县三级领导干部包村增收和机关定点扶贫两支力量，重点支持贫困村完成好制定一个脱贫致富规划、发展一项特色优势增收产业、实施一批基础设施改善项目、解决一些关系群众生产生活民生问题，建设一个坚强有力“村支”两委班子，形成一套民主规范的乡村治理机制“六个一”的帮扶任务。

第四，加强贫困村基层组织建设，实现为全省建档立卡贫困村选派第一书记全覆盖。按照中央《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记的通知》要求，从省、市、县三级机关和企事业单位中选派党员干部，分配到全省2697个党组织软弱涣散村和8060个建档立卡贫困村（这两类村共9913个）。目前，各地选拔派驻村第一书记工作已全部完成。

第五，推进产业扶贫开发。支持贫困地区发展牛羊规模养殖、设施蔬菜花卉、干鲜果经济林、小杂粮、中药材等五大特色优势产业的基础上，在光伏扶贫方面做了很多工作：利用闲置土地建设村级分布式光伏电站107座，利用养殖园区和设施蔬菜大棚建设总规模为200MW的地面集中光伏扶贫电站12座。未来三年，重点在吕梁山1439个贫困村中启动实施300个村建设光伏电站。“十三五”期间，建设规模要达到100万KM。

第六，推进易地扶贫搬迁。每年安排5亿元专项补助资金，以10万人口的规模大力推进。按照规划，到2020年，山西省吕梁山片区13县将有34.76万贫困人口实施易地扶贫搬迁。

第七，金融扶贫富民工程。2014年山西省启动实施“金融支持特色产业发展富民扶贫工程”，每县注入500万元财政扶贫资金作为扶贫贷款风险补偿金，金融合作机构按照注入扶贫资金总额的8倍以上放大贷款额度，支持贫困地区企业和农户实施特色产业开发。

经过多年的扶贫工作，吕梁山片区贫困人口从2011年的130万减少到2014年底的80.5万，年均减少13万。农民人均纯收入从2011年的3356元增长到2014年的4979元，年均增长18%。但尽管如此，由于长期形成的一些问题和障碍，该地区的扶贫形势依然严峻，主要存在的问题有：第一，农业基础条件依然脆弱，水土流失严重，农业生产方式落后，靠天吃饭的格局没有得到根本改变。第二，没有形成农业特色产业，致富途径少，相当群众依赖国家扶贫、救济、低保。第三，连片特困区扶贫队伍力量不足。如原来忻州、吕梁为行政编制，机构改革后，11个部门全部改为事业编制，有的为市农业局的内设机构，编制数不足10人。

建议：壮大扶贫队伍，强化政策支持

针对上述存在的问题，笔者认为，应当从以下七个方面着手解决：

一是扶贫机构要有超强执行力。针对目前扶贫攻坚的艰巨任务，建议连片扶贫区市级机构不宜归入事业编制，县级扶贫办主任由常务副县长兼任；为保证扶贫工作有效推动，扶贫工作应纳入县级工作一票否决制。

二是要实施科学规划，加强扶贫队伍建设是扶贫工作的要点。俗话说“好钢要用在刀刃上”，要将有限的资金用好，从根本上改变贫困地区的面貌,关键是要有针对不同对象的、可持续的、科学的扶贫规划与办法，只靠政府部门或“扶贫办”决策是很难做到的，特别需要各行专业人士参与，如，林业、农业、畜牧、交通、水利、城建等。扶贫款项中应该有专项资金用于该规划方面。我们在调研中普遍感到，没有非常科学的、有针对性的扶贫规划是扶贫工作的软肋。所以要加强连片特困地区扶贫队伍建设，以各种方式让社会各类人才加入，集贤力才能建大业。

三是要把改善农业生态环境列为扶贫工作的首要任务。吕梁山区多为干旱贫瘠坡耕地，多年来农田基本建设停滞，大多连机耕道都没有，落后的农业生产方式如何提高？扶贫要长久，良田不能少。建议要弘扬大寨精神，以坡地改梯田，填沟造良田，发展水浇地、修建机耕道为抓手，实现扶贫地区农业生态环境建设的根本改变。

四是大力改造生态林。国家退耕还林政策实施以来，吕梁山区营造了相当面积的生态林，大多为刺槐，虽对生态环境有一定改善，但是基本上没有多大经济效应。靠山不吃山，贫困依旧在，实在是退耕还林中一件很尴尬的事。因此建议实施生态林提质换树工程，逐步种植干果类，如核桃、榛子等或耐旱类，如皂角等经济树种替换低效生态林。

五是将山西吕梁连片贫困区纳入国家重点光伏扶贫区。山西省将光伏扶贫作为支持无劳动能力深度贫困人口兜底脱贫的重大工程。共引导企业投资16亿元，建设总规模200MW地面集中光伏扶贫电站12座；省、市、县三级财政出资8820万元，开工建设村级分布式光伏电站107座。建议将山西省纳入贫困区村级分布式光伏电站和户用光伏扶贫的重点区域。国家发改部门应出台扶持贫困地区光伏产业具体的扶持补贴政策，增加山西光伏扶贫建设指标，并加大资产性收益扶贫资金支持力度。

六是易地扶贫搬迁的土地政策支持。山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，担负先行先试任务，建议在易地扶贫搬迁中重点解决土地支持政策方面的问题：一是城镇化安置的扶贫移民新区享受国家棚改区用地政策，以政府划拨方式供地，其中20%土地可以用于商业开发，补助贫困户和基础设施建设；二是调整城乡土地增减挂钩改革政策，使之能够跨县（区）实施、乃至全省域实施，以达到土地增值收益的最大化。

七是金融扶贫富民工程要有特殊政策。为有效解决贫困地区发展特色优势产业资金短缺问题，山西省启动实施“金融支持特色产业发展富民扶贫工程”，但是由于金融机构过于严格的放贷规定，导致扶贫困农户获贷难、小额信贷投放目标发生“漂移”。为此，提出如下建议：一是从国家层面出台政策，保障有贷款需求的贫困人口无担保、无抵押贷款；二是以人民银行牵头，完善主动授信体系，根据贫困人口劳动能力大小等因素，顶层设计主动授信体系，鼓励贫困农户贷款。

(作者系山西省政协副主席、九三学社山西省委主委）

内容时间：2015-09-14