【文章框架】

1.报告为布鲁金斯学会2016年“终结农村饥饿”项目部分成果，针对20余个发展中国家粮食与营养安全的需求、政策和资源进行量化研究，把握2030年可持续发展目标进程。

2.研究首先回顾近4年全球终结饥饿的进展，指出全球饥饿率在近3年终持续上升，尽管在这之前的十几年间饥饿率持续下降。基于此，作者首先讨论发展中国家国内粮食与营养安全政策，其次考虑如何提供有力资金支持促使政策顺利实施，然后分析全球环境对国家政策的正面和负面影响，最后基于上述分析提出政策制定与实施的优化建议。

3.作者从各个国家政策层面、终结农村饥饿的资助、全球环境分析农村饥饿问题日趋严重的原因，其中国家政策层面主要从国内粮食与营养安全政策制定与执行情况进行分析，终结农村饥饿的资助则从政府支出、官方援助、私营部门投资3个角度进行分析。

4.在结论部分，报告从可持续粮食体系、可持续发展目标“不能落下一个”口号、强化问责机制3个角度提出建议，助力实现消除饥饿的目标。

【观点摘要】

1.在过去3年，全球饥饿情况日趋严重，2018年全球约有8.22亿人处于饥饿中，比2015年增加1.4亿；1.5亿儿童营养不良，约占世界儿童人口的22%。而在撒哈拉以南的非洲，农业生产率不到美国的20%，大量人口生活在饥饿中。

2.针对农业和粮食与营养安全的国际援助不足，尽管捐助者承诺将会增加捐款，但随着饥荒在新闻头条的减少和粮食价格增长幅度趋缓，援助被遗忘了。尽管国际官方发展援助逐年增长，但其增幅远远不能满足实际需求。根据作者对28个国家终结饥饿数据的统计，尽管这些国家重视终结饥饿，但在援助持续不足的情况下，依然花费大量经费补助农户，反而进一步扰乱国际粮食市场秩序。

3.政府应该制定可信、合法、基于国内体制、且具有灵活性的粮食与营养安全政策。这需要政府首先把握国内的真实需求，基于数据比较分析不同国家、国内不同区域、不同收入群体、农业区之间的差异，把握成绩和不足。政府应基于特定国内政策背景，对政策进行全面考虑，从实际应用出发选择指标，观察不同指标之间的关联，这是因为不同国家发生饥饿的原因不同，只有对自身情况深入分析才能找到终结饥饿的根源。政策不应基于平均水平来衡量饥饿状况，而应基于不同区域、脆弱人群的实际情况进行制定。除此之外，分析饥饿人群的需求不应局限于对现有数据的解读，而是要用发展的目光、动态理解脆弱性的变化，特别是对于那些因气候变化导致农业减产严重的国家。在完成对国内饥饿情况考察之后，政府需制定综合可行的政策，明确责任人、具体事项、地点、时间。由于粮食与农业体系的复杂性，政策需兼顾基础设施与交通投资、高等教育和贸易政策等多方面因素，而这就导致了争议：究竟是制定一个完整政策兼顾各个环节还是在总体目标下针对每个环节制定不同政策？作者指出应该结合具体国家的政府官僚体制来决定。

4.在粮食与营养安全政策的实施方面，作者认为政府、公民社会、援助者都应该发挥各自作用，让政策推进更加顺利和有效。但是如何让各种主体协调一致，各自发挥优势是具有挑战性的，因为不同主体的目标不同，其执行重点具有一定指向性且可能存在重合，导致某些政策目标的实现花费过多，而另一些目标却未被覆盖。除此之外，政策的实施需要有效监督、评估，根据评估与反馈不断优化调整政策的执行，但实际上，依据未知风险、新技术与信息、执行情况来调整政策存在困难。

5.为终结农村饥饿提供足够的资金扶持是十分必要的。现有情况表明政府缺乏对终结饥饿的专项资助，因此必须动员多方力量寻求足够资金支持，主要依靠国内政府财政支出、官方发展援助、私营部门投资3个来源。对政府来说，增加财政支出面临双重挑战：政府需要增加用于农业发展的资源，这些资源需要通过挪用其他领域财政支出或提升税收来实现，而这两种方式对发展中国家来说难度极大。对无法增加政府财政支出的国家来说，只有通过提升财政支出的扶贫效益来实现政策目标。在预算有限的条件下，政府只能通过削减具体细项支出来保证政策效果，而首先被砍掉的就是政策行政和监督部门预算，但是这些部门在目标实现上发挥巨大作用，缺乏监督导致对财政资源分配规划不足且效率低下。而官方发展援助则不得不做出妥协，对于饥饿率高的国家，由于其国内政策环境不够友好，无法实现援助。发达国家在援助资源分配上存在困难，因为缺乏明确的援助对象标准和政策目标优先序，导致援助数量和质量不足以满足实际需求。而对于私营部门投资来说，各国在工业和粮食安全上的投资数据无从获取，同时国内小农场主对农业投资情况也不明确。但是随着一些外国资本注入，特别是在粮食、饮料加工领域，外国公司也给当地带来的新的就业机会、技术和管理方式，对地方农业生产率、市场规范化程度的提升具有重要帮助。

6.尽管本国政策在终结农村饥饿方面发挥着最为重要的作用，全球环境也不可忽视，发挥正面或负面作用。作者主要从全球粮食和农业市场、全球公共商品投资、粮食与营养安全多边体系来考察。

7.在结论部分，作者指出：第一，加深对粮食与营养安全的体系化认知，从可持续发展目标和粮食体系通盘考虑；第二，响应可持续发展目标“不能落下一个”口号，加强对边缘群体的政策倾斜，如女性、年轻人、原住民、残疾人及其他在地理上、经济上或社会关系上被孤立的人群；第三，加强全球和国内政府问责制度建设。

【作者简介】

Geoffrey Gertz：布鲁金斯学会全球与发展项目研究员。

Homi Kharas：布鲁金斯学会全球与发展项目临时副主任。