【文章框架】

本文首先引用美国国际开发署对过去三十年全球发展趋势的总结:第一,全球极端贫困减少一半;第二,在发展中国家,政府提供其援助资金的75%,而国际开发署仅占10%,这两个趋势说明双边及多边援助机构促进全球发展的作用正在降低。然而,作者指出这一结论是有失公允的,该趋势并没有如实反映发展中国家中“脆弱国家”的情况,并指出1990~2013年全球极端贫困人口的锐减多来源于稳定国家的贡献,脆弱国家极端贫困的人数反而在上升。因而,对发展中国家的援助模式及衡量援助有效性的标准需要区别对待。同时,作者指出现有研究缺乏对发展中国家援助有效性的衡量标准及提高援助效率的途径等内容,并在文中提出测量国际援助有效性的10个指标和衡量脆弱性的标准。文章在最后提出政策上的建议。

【观点摘要】

1、脆弱国家在1990~2013年极端贫困人口持续上升,其外国资本在援助金所占比例持续保持较高水平。与稳定国家不同,脆弱国家的发展需求远远没有得到满足。英国政府和世界银行已经决定将脆弱国家作为其援助的重点目标,并提高援助金额。然而,界定脆弱国家的援助有效性的标准是模糊的。如果发展成果是由本国而非外界因素决定,鉴于脆弱国家的政府往往不能或者不愿提高行政效率,那么如何评判它们取得的实际发展成果呢?不仅如此,对脆弱国家的援助往往容易引起意想不到的负面影响,其中饱受诟病的是外国援助削弱了脆弱国家的社会契约,它介入国家与人民之间,降低国家的凝聚力。

2、现有证据无法证明国际援助在脆弱国家是无效的。尽管早期的研究成果指出援助的有效性与受助国的政策和政府密切相关,但是脆弱国家往往政府失灵,因此无法使用这一因素来衡量援助额有效性,近年来的研究亦开始质疑这一衡量标准。不仅如此,世界银行发现在脆弱国家开展援助的有效度远低于稳定国家,但是这种差距随着援助项目的不断深入而逐渐消失。同时,根据现有的案例分析,援助并没有引起脆弱国家的国内冲突。

3、资助者有责任确保援助在脆弱国家能够有效展开,援助的有效实施对于脆弱国家来说至关重要。改善资助者援助的运作情况是降低援助给脆弱国家造成风险的切实可行途径。

4、现有文献成果多为针对援助者进行分类研究,缺乏对援助对象国的分类研究,并且现有研究存在以下问题:使用稳定国家的标准作为衡量对全体发展中国家援助行动有效性的准则;对脆弱国家的分类过于单一。

5、鉴于上述研究问题,作者综合经合组织衡量国际援助脆弱国家有效性的原则(Principles for Good International Engagement in Fragile States)和G7+关于脆弱国家的新政(New Deal),提出衡量援助脆弱国家的有效度的3个方面:对被援助国的尊重、与其他援助者的合作情况、援助的稳定性。这3个方面可以使用10个指数来进行评判:预算报告、公共财政管理系统的使用情况、项目实施组织使用情况、配套援助的使用情况、参与活动、第三方援助、多边援助、非核心多边援助、可预测的资助、援助波动性。作者直接使用世界银行和经合组织关于脆弱国家的界定标准。

6、尽管意识到援助脆弱国家是一份全球责任,但是援助者往往缺乏专业知识,对被援助国造成负面影响的可能性增大。由于援助者往往依据被援助国政府的改革情况来对援助进行调整,这会加剧脆弱国家的政府失灵,增加国家的脆弱性。问题导向型的援助模式是传统援助有效性议程的替代品,忽略机构层面改革的必要性,导致这一领域的努力付之东流。

7、作者建议:第一,脆弱国家援助者的行为应被最小限度标准化,并将这一标准作为援助最基本的准则;第二,应该更多依靠能够提供有效援助的多边机构而非双边援助者。

【作者简介】

Laurence Chandy ,布鲁金斯学会全球经济与发展项目高级研究员。

Brina Seidel,布鲁金斯学会全球经济与发展项目研究助理。

Christine Zhang,前布鲁金斯学会全球经济与发展项目研究分析员,现为洛杉矶时报数据部门2016届Knight-Mozilla分析员。