为探索新时期扶贫开发的新路子，尤其是集中连片特困地区扶贫开发、跨越发展的新途径、新机制，准确掌握双柏县集中连片特殊困难地区的贫困现状及困难，双柏县财政局结合实际，对这一问题进行了一些积极的探讨。

一、双柏县集中连片特困地区扶贫攻坚的措施及成效

一是双柏县近几年来把“整村推进、连片开发”作为全县财政扶贫开发工作的重中之重，以整合资源，分类指导，将整村整乡推进与区域发展、连片开发相结合；将农村扶贫与新农村建设相结合；集中项目、集中人力、集中资金、集中实施。二是整合社会资源，集中资金连片开发促发展。按照“立足当前、谋划长远、合力帮扶、整体脱贫”的思路，通过几年来的努力，已经基本形成了“政府主导，社会参与”的扶贫格局，有力地促进了全县的扶贫开发进程。三是实施产业扶贫，提高少数民族贫困地区收入。近几年来，县委、县政府把产业化扶贫基地建设纳入了全县总体规划，以推进特色产业区域化、标准化、品牌化为目标，按照“种植业抓板块、畜牧业抓小区、林果业抓绿色产品”，重点抓好（核桃、膏桐、茶叶、冬桃、蚕桑、蔬菜等）特色产业的工作思路，实行领导力量、科技扶贫、资金投入3个倾斜，统一组织、统一实施，加速了生产要素向优势产区、重点产业、特色产品的集聚，在重点贫困整村推进村新建特色农业支柱产业基地。

通过项目的实施，改善了农村基础设施建设，贫困村脏、乱、差面貌得到有效整治，村容村貌有了明显改善，干部群众的思想观念发生了深刻变化。产业结构得到了合理调整，通过扶持养羊、养猪示范户以及发展冬桃、茶叶、蚕桑、核桃、冬早蔬菜等产业，使项目村农户有了稳定的收入。贫困人口的生活质量得到有效改善，贫困人口的生活水平明显提高，精神面貌发生了较大变化。

二、双柏县集中连片特困地区扶贫攻坚面临的问题与难点

（一）农村贫困面广量大，贫困程度深。按照中央扶贫开发工作会议明确的2 300元扶贫标准，双柏县有贫困人口10.028万人，占乡村总人口的90.7%。据调查，全县还有187个村民小组不通公路，542个村民小组饮水困难，还有62 636人饮水安全得不到保障，有2个自然村不通电，有40个村民小组不通电话，有62个村民小组广播电视信号接收效果不好，有32 000人住房困难(其中：有25000个贫困人口居住在土掌房、垛木房内)，有7000人丧失了基本生存条件，需要易地扶贫搬迁。

（二）农业底子薄，基础条件差。双柏县城距楚雄仅53公里，可谓州府郊县，是典型的滇中干旱区，区位优而无势，资源丰而不富，经济发展缓慢。双柏县地处哀牢山脉以东，金沙江与红河水系分水岭南侧，干旱缺水，工农业的发展和人民生活的改善受到了严重制约。靠天吃饭的现象依然明显，抗自然灾害的能力弱，存在着发展滞后、增收缓慢等现实困难。

（三）贫困人口生活困难，再生产能力弱。通过调查，低收入农户大多数生活在贫困线上，在没有自然灾害的情况下年收入只能保温饱，如遇灾害和疾病就要举债或依靠国家救济和扶持，以及亲朋好友的捐助。因为家底薄，生产性固定资产拥有量少，简单再生产和扩大再生产能力弱，当年人均纯收入扣除其人均生活消费支出后所剩无几。

（四）贫困人口分布广，扶贫难度大。全县贫困人口主要分布在自然条件恶劣的高寒冷凉山区、干热河谷地区、少数民族聚居区和州县的边缘地带，即哀牢山、白竹山、石碑山一带和绿汁江、礼社江沿岸。这些地区地理位置偏远，生存环境恶劣、自然资源贫乏、基础设施薄弱，经济结构单一，农户的住房条件差，生产成本高，行路难、饮水难、用电难、就学难、就医难、增收难的问题较为突出，扶贫难度大。

（五）经济结构层次低，产业发展缓慢。产业产品结构、加工经营结构不合理。在农产品结构上，大路货、粗放型农产品多，标准化、设施化、高值高效产品少；在区域布局结构上，特色不明显，主导产业不突出，集中连片规模发展数量少，区域间结构雷同化；在农产品加工结构上，初级产品、粗加工、低附加值产品多，精深加工、高附加值产品少。加之缺少大型龙头企业的带动，农产品市场基础设施建设薄弱，市场规范化程度不高，市场营销方式和手段落后。功能完备的农产品市场信息交换平台和上下贯通、左右相联的市场信息网络尚未形成。千家万户分散经营与千变万化的大市场难以有效对接，农业产业化经营缺乏有效中介载体，农民生产经营的组织化程度低，降低市场风险的能力弱，市场交易成本高、竞争力不强。

三、造成贫困的原因

（一）经济结构不合理，产业结构单一。农牧业生产投入不足，效益低下，互补性差，没有形成稳定解决群众温饱的产业支撑，贫困人口收入增长缓慢且不稳定。

（二）自然灾害频繁，返贫率高。双柏县是自然灾害多发区。2005年以来，相继发生了2005年的“12?26”5.0级地震，2008年的“11?02” 特大泥石流滑坡自然灾害，2009年以来至今的持续干旱，受灾人数高达8万人，直接经济损失达4亿多元，造成近4万人返贫，返贫率达20%以上，因灾返贫现象严重。

（三）基础设施落后，生产生活成本偏大。贫困山区行政村中普遍存在安居难、运输难、灌溉难、饮水难、行路难、求学难、求医难等问题。贫困山区农民的经济基础十分薄弱，落后的基础设施，恶劣的生产生活环境，给这些地区农民发展生产、改善生活带来了极大的不便。

（四）支柱产业缺乏，农民长期稳定增收困难。贫困村受自然、气候条件恶劣，生存资源匮乏、基础设施落后、市场信息闭塞等影响，绝大多数贫困山区农民在家发展生产受益甚小，有条件的农民，选择外出务工增加收入。目前，我县绝大部分贫困村外出务工的人员，已超过了全村总人数的2/3，留守人员多是老、弱、病、残人士和小孩。由于青壮年农民大量外出，贫困地区劳动力紧缺，在这些地区发展支柱产业困难重重。虽然有一小部分贫困村通过多年扶持，已初步建设了1～2个支柱产业，但受当地条件、基础设施、投入标准、劳动力等多方面因素影响，产业的经济效益不高。

（五）贫困山区农民综合素质不高，自主脱贫意识不强。 我县地处山区，交通闭塞、信息不通，由于各方面条件差，农民的思想观念保守，缺乏致富技能和种养业技术，贫困山区农民中文化程度不高，具有高中、中专以上学历的人很少，贫困群众科技文化素质低，思想观念落后，部分群众等、靠、要消极依赖思想严重，自我积累、自我发展的能力还很差。

（六）地方财政困难，投入不足。地方财政几乎无力安排资金用于扶贫开发，扶贫项目配套资金落实难，除上级扶贫专项资金投入外，扶贫开发缺少必要的物质基础和资金保障。

四、集中连片扶贫开发工作的思路与措施

双柏县抓住西部大开发和国家扶贫开发的机遇，紧紧围绕“以人为本，构建和谐双柏”这一目标，以发展优势主导产业、增加贫困人口收入、改善贫困地区民生、加快贫困地区发展为主线，以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑，着力构建大扶贫开发格局，集中力量打好集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚战，力争到“十二五”末，农民人均纯收入年均可增长12％以上，实现净脱贫人数8.6万人。具体措施是：

（一） 围绕整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训三项重点工作，全力推进扶贫开发工程。以建设社会主义新农村为目的，把整村推进、连片开发作为当前扶贫开发重中之重的措施，千方百计整合各方面资金，除加强基础设施建设外，还要结合当地自然、资源优势，加大产业扶贫力度，帮助贫困自然村培育起有市场、前景好、真正能带动贫困群众增收的支柱产业，推动贫困自然村经济发展，促进区域产业结构调整，带动区域经济发展。

（二）继续以集中连片为重点，坚持贫困地区、贫困群众自力更生与政府主导、全社会参与相结合的财政扶贫攻坚。在政府的引导和协调下，充分发挥贫困地区和贫困群众自力更生、艰苦奋斗的精神，以贫困群众自力更生为主、政府扶持为辅，引导全社会共同参与贫困地区的扶贫开发，促进贫困地区全面、快速、协调发展。

（三）围绕产业建基础，通过基础兴产业。通过修路架桥、解决饮水困难、支持产业基地发展等方式，重点解决和改善与产业相关的周边条件、基础设施及外部环境。针对我县贫困地区农民增收渠道单一，靠天吃饭现象突出的实际，积极整合专项扶贫资金、小额信贷扶贫资金、全力扶持贫困村发展特色优质产业。

（四）加大资金投入。进一步加大扶贫开发投入力度，整合各类资金，捆绑使用，发挥资金效益。进一步加强扶贫资金管理，严格执行账政扶贫资金报账制管理制度，严格推行扶贫项目资金公告公示制度，广泛接受群众监督，保证资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。

内容时间：2013-04-30