对于土地要素禀赋匮乏的贫困地区而言，以土地整治提升贫困户收入、转变农业发展方式，实为长效扶贫托底的基础。而“先建后补”作为土地整治的机制探索，更是对创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念的具体实践。

　　“七山一水二分田”的乌兰察布市卓资县位于阴山山脉南麗，农业禀赋先天不足是该县农民历史以来难以致富的根源。近年来，卓资县在内蒙古自治区国土资源厅“土地整治先建后补试点项目”建设的推动下，激活了贫困地区的沉睡资本，为“乡村振兴”战略的实施留足了空间。该县国土资源局为用足、用好、用活各项扶贫政策，发扬“工匠”精神，下足“绣花”功夫，以稳扎稳打、求真务实、苦干实干的精神奔赴扶贫攻坚和全面建成小康社会的大考。

　　地瘦人穷，脱贫基础在土地

　　在多丘陵山地、少平川沃土的卓资县，天旱地瘦和水土流失严重成为该县发展农业生产最大的痛点。卓资县戴上“国家级贫困县”帽子以来，“卓资山”在内蒙古中西部地区一度成为“贫穷”的代名词。上世纪八、九十年代，该县农村初长成的闺女把嫁出卓资山视为“重新投胎”的唯一希望，没读完小学的小伙儿把到外地做“毛毛匠、泥瓦匠”看作出人头地的最佳路径。正因为贫穷，倒逼出卓资山人智慧、勤劳和坚韧的底色。

　　对于一个农业旗县而言，农民脱贫的根本还得回到土地上，必须在“农”字上下功夫。近十多年来，卓资县历届党委、政府不等不靠、主动作为，在人均耕地面积不足4亩的土地上，不断求索脱贫思路。由于该县农业生产抵御干旱、霜冻、大风、虫害等自然灾害的能力孱弱，缺乏基础设施，因而在提高土地生态涵养能力的同时，改善农田配套设施、提高农业防灾能力，才是农业增产、农民增收的问题导向所在。卓资县为此曾投入大量资金进行平整土地、改造农田电路、铺设滴灌设备及栽植防风固沙林等，贫瘠和撂荒农田被重新唤醒,为精准脱贫提供了原生态的造血能力。

　　精准扶贫进入攻坚时期以来，自治区党委驻卓资县脱贫攻坚督导组组长自治区国土资源厅赵大勇副厅长来卓资县不到10个月，走遍全卓资109个村委会，近700个自然村，他深谙在脱贫进入决战决胜阶段，要想击碎“国贫”的堡垒，土地扶贫必然扮演重要角色。在脱贫攻坚督导组的支持下，卓资县国土资源局按照自治区国土厅《关于开展2017年新建高标准基本农田和土地整治“先建后补”试点项目竞争性评审工作的通知》的文件要求，通过在全县新增耕地潜力较大的贫困地区建设土地整治先建后补试点项目，增加了贫困农民承包地面积、提高了耕地质量，改善了种植结构，提高了收入。项目的实施也为土地流转和实现规模化、产业化、集约化经营创造了基本条件。

　　先建后补,土地整治要创新

　　卓资县国土资源局在全市尝试以“先建后补”的土地整治新模式助力扶贫攻坚，是基层国土工作对五大发展理念的具体运用。该局通过土地整治机制的创新，协调乡镇、农业、水利等相关部门及涉地农民积极参与，主动作为，互通有无，避免了社会矛盾的产生；将项目建设面向社会资本开放，交给新型农业经营主体（农牧业产业化龙头企业、农牧民专业合作社、种粮大户或家庭农牧场等）承建；对症下药，让真正种地的人来办农地的事，物尽其用，可以减少项目资金和涉农资源不必要的浪费，事半功倍，进而达到绿色整治的目的；以“先富带后富、大手牵小手”的方式，实现了项目区贫困农民、新型农业经营主体及政府部门三方的共建共享。

　　经过扶贫调研、踏勘选址，卓资县国土资源局通过“以水定地”的原则把先建后补试点选在了地下水充足的卓资山镇五星社区、六苏木社区、头号村、广兴城村、马盖图村和十八台镇下营子村、东营子村和双此老村，项目区总面积共390.41公顷，计划工期2017年4月至2018年12月，主要包括土地平整、农田水利建设、田间道路工程及其他工程。项目区通过土地平整、翻耕、归并零星地块，整理未利用地，可新增耕地42.4公顷，新增耕地率为10.87%。项目实施以耕地改形与改质相结合，土壤改良与培肥地力相结合，灌溉与排水相结合，以工程措施为主，辅以生物措施，配套农田水利设施，完善田间道路。项目预算总投资1163万元由建设单位筹集，待项目建成并通过上级国土部门严格验收后，自治区国土资源厅和财政厅按照项目实际支出的80%进行补助，最高补助额度不超过1700元/亩，剩余部分由卓资县人民政府补贴。

　　项目建设前期由项目区村委会组织召开全体土地发包户代表会，经与会代表表决通过后与承包户签字确认，土地权属界限清楚，无争议。为协调项目实施过程中出现的各种重大问题，县政府成立了以政府县长为组长的试点项目工作领导小组，成员由国土资源、纪检监察、农牧业、水务、林业、环保、交通、财政、信访、县政府办和相关乡镇等部门组成。项目竣工后经县国土资源局、财政局组织相关部门专业技术人员、村民代表进行初步验收后，盟市国土资源局、财政局组织有关部门专家再次进行验收。项目验收通过后，按照“谁受益、谁负担”的原则，由项目所在地的集体经济组织对项目农田水利设施、道路、林网等进行后期管护，并将整治后的耕地补划为永久基本农田，实行特殊保护。

　　项目区所涉及的建档立卡贫困户410户，贫困人口共721人，所承包土地面积1442亩，项目建成后彻底改变了该贫困地区生产生活条件，耕地亩均流转收入由70元增加至约240元。贫困农民既可对整治后的土地自种又可流转，还可通过入股分工、投工投资等方式增加收入，也有助于引进农业龙头企业进行产业化、规模化种植。“先建后补”项目实现了“田成方、渠相通、路相连、地平坦、旱能灌”的建设目标，田肥地阔、抗旱防灾，尤其在近两年降水量较少的情况下，摆脱了“靠天吃饭”的局面，贫困区的农业生产的“痛点”变为脱贫致富的“亮点”。

　　精准帮扶，保障政策来兜底

　　如果说土地扶贫夯实了精准扶贫的基本面，那么把扶贫攻坚与“政策保障托底”深度融合将找到了精准脱贫的着力点。十八台镇下营子行政村被确定为卓资县国土资源局帮扶村之后，该局迅速成立驻村工作队，并深入农户对全村贫困人口展开摸底调研，通过精准识别建档立卡贫困户69户、贫困人口165人。经对致贫原因的科学分析后，发现因大病及长期慢性病致贫占大多数，因此通过最大化释放“三重保障托底”（患病普惠保障、慢病送药保障、大病兜底保障）的政策红利来实现贫困户脱贫，方为下营子村精准扶贫的“七寸”。

　　在精准帮扶实施过程中，卓资县国土资源局不断践行“把脱贫大事当家事、把贫困农户当家人”的信条，走村串户用心帮扶、大事小情风雨兼程，确实用干部的“脱皮”来换取群众的脱贫。在帮扶对象中，也不乏个别贫困户思想消极，在各种扶贫政策的力推下都懒于致富，呈现出等、靠、要的窘态，志气的贫穷才是其“穷根”的真相，以至于“扶真贫”其实是相对的,但是“真扶贫”却是绝对的。该局帮扶人员帮扶的71岁村民刘某华患有高血压，丈夫已去世多年，膝下有46岁的儿子未婚，上有90多岁的老母，2014年被评为贫困户后，帮扶人员帮助刘某华办理“低保”，帮其缴纳的农村医疗保险报销95%以上的住院医疗费用，并为刘母办理“五保户”。性格孤僻的儿子本可自食其力，但其生性懒惰、不求上进，经帮扶工作人员多次劝导，才在该县政府为购养牛的贫困户每头补助3000元（购价5000元）的政策下，饲养了1头牛。经过几年不懈努力，扶其志、帮其难、医其病、养其老，最终刘某华一家于2017年6月达到脱贫标准线，为防止返贫，脱贫前后一切保障政策继续享用。

　　患有慢性病的赵某河，为供养其子读大学，倾其所有，2014年被确定为贫困户。自帮扶工作开始以来，其积极主动参与农业补贴、就学资助、医疗保险等各项扶贫政策的帮扶，加之其子大学毕业后月收入近万元，2017年赵某河一家顺利脱贫。与此同时，该村的自来水设备因年久失修而老化堵塞，卓资县国土资源局为每户贫困户出资500多元更换水泵、水管，方便了群众饮水。截止2017年底，通过该局帮在点上、扶贫根上的精准施策，下营子行政村35户贫困户86人彻底脱贫。

　　笔者后记：

　　土地要素是供给侧基本的生存要素、生产要素和生活要素。土地整治作为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的关键路径，卓资县国土资源局通过“先建后补”的试点工作，为全县及全市土地整治的机制创新探路，既提高了节约集约用地水平，又筑牢了北疆生态安全屏障，更为精准扶贫提升了支持保障能力。

　　脱贫攻坚是一场时间紧、任务重、必须赢的硬仗，但脱贫不是单纯的“完任务”，脱贫是全面建成小康社会其中的一个侧面，更是中国特色社会主义现代化强国的基因。而对于脱贫主体的农民来讲，要想融进这个侧面、注入这种基因，“向地发力，保障兜底” 不失为“急事慢做”的两全之策。

内容时间：2018-05-03