急难救助面临的困境及对策分析

一、课题研究的背景及摘要

　　目前，我国正处于经济高速发展的社会转型期，生活中不可控、突发性、临时性的风险逐渐增多，而部分困难群体缺乏规避和应对风险的资本与能力，会因暂时遇到的风险而导致一个家庭陷入困境，难以维系基本生活。2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》中，临时救助作为一项弥补社会救助短板的制度应运而生，充当了“托底线、救急难、可持续”的角色，为释放改革红利、推进整体社会公平起到了关键的作用。

　　本文主要以太原市迎泽区为例，针对其在急难救助工作中存在的困境及未来走向展开论述，结合该区低保中心开展急难救助的实际和兄弟市、县在急难救助中的先进做法，指出其存在的问题，并针对性地提出相关对策和建议。

二、迎泽区开展急难救助的工作现状

　　2015年7月，民政部、财政部在全国确定了11个地级市和288个县（市、区）作为“救急难”综合试点单位。迎泽区作为综合试点单位之一，在急难救助实施过程中学习借鉴兄弟市、县的先进经验，不断探索创新，走出一条符合当地实际的新路子，有力地保障了遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境等家庭的基本生活。一是经费保障，设立临时救助专项资金。2015年，迎泽区政府明确提出以辖区总人口为基数，按照每人每年3元的标准，区财政拿出150万元作为临时救助专项资金。专项资金由区财政局进行监管，不容许盘活或挪作他用，有效的保证了临时救助资金的专款专用。据统计，截止目前，该区共发放临时救助资金220多万元，累计救助人数达700余人次。二是扩大范围，临时救助政策公开透明。该区将临时救助对象从城乡低保户、低保边缘户扩大为城乡低保户、农村五保户、优抚对象、城乡孤儿和城镇三无人员、城乡低收入困难家庭，以及在本性区域内居住、就业一年以上的人户分离困难家庭，首次将外来务工人员纳入临时救助体系，临时救助制度更加完善。该区统一制作固定公示栏，将临时救助政策在人群集中地公开，为群众办理临时救助打通了“最后一公里”。三是分级救助，将部分审批权限下沉。该区结合当地实际，制定了《迎泽区“救急难”救助工作实施细则（暂行）》，实施审批权限下沉、分级救助的办法，每年为所辖的6个街道办和1个镇下拨3万元“救急难”专项资金，街办、镇对因遭遇火灾、交通事故、突发重大疾病或其他特殊困难家庭和个人，基本生活陷入困境，需要立即进行救助的，可直接给予50元~1000元范围内的应急救助。在实施急难救助后，因家庭财产损失或支出较大，仍无法保障基本生活的，可继续向区低保中心申请临时救助，分为3000、5000、8000、10000元四个等级。四是拓宽范围，提高急难救助标准。该区大胆尝试，不断创新，把患危重疾病、个人负担医疗费用较大，导致基本生活难以维持的家庭纳入临时救助范围，并率先在全市提高救助标准，给予其不高于10000元的急难救助金，高于其他城区8000元的救助标准。

三、迎泽区开展急难救助存在的问题

　　目前，迎泽区急难救助已走在了全市的前列。但在实际调查中，也发现其存在着一些突出的、共性的问题：

　　（一）救助标准模糊，审批随意性较大。现行的临时救助政策在救助标准上规定“救助标准根据家庭困难程度而定”，究竟哪类家庭、哪类情况给多少，没有一个清晰的界定，从而导致弹性空间很大，基层操作起来没有标准可依。而收入核算缺少规范的比对机制，缺乏有效的信息采集手段，对救助申请家庭的动产和不动产难以核实，社会信用体系不健全，家庭隐性收入难以核查清楚，对申请家庭的困难程度也难以把握。在审核审批过程中，工作人员的主观判断占了很大一部分。再加之对于领导交办的急难救助方面的信访件，大多数指明按照最高额度实施救助，没有根据对象家庭的实际困难情况确定救助标准。

　　（二）缺乏社会力量参与，救助方式较为单一。《社会救助暂行办法》中提到：“要建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。”在实际调研中了解到，迎泽区低保中心在开展临时救助时主要依靠政府力量，救助方式也主要是资金救助，没有相关社会力量（如基金会、社工机构等非营利组织或社会志愿者团体）的参与。部分急难救助对象在遭遇突发性的意外事件后，急需的是精神层面的抚慰和开导，单靠资金救助无法使其走出困境。

　　（三）基层救助任务繁重，队伍建设亟待加强。目前，迎泽区低保中心仅有3名工作人员，该区的7个街办（镇）基本上仅有1名民政工作人员，大多数民政工作人员还身兼数职，除要负责临时救助等民政工作外，还要承担其他日常性工作。社区（村委）没有临时救助方面的专人，仅靠社区（村委）干部统筹做好临时救助等民政工作，缺乏主动救助困难对象的发现能力和常态机制。近年来，迎泽区的社会救助已涉及城乡低保、大病医疗救助、住房救助、教育救助、孤残儿童和流浪乞讨人员救助和临时救助等多个方面，但实际情况是，从事该项工作的人员不仅人数少，而且人员调动过于频敏，导致救助工作人员业务能力不强，经验不足，“专职不专业”的现象已严重影响到了该区社会救助的工作质量和整体水平。

　　（四）政策宣传不足，群众知晓率低。该区低保中心虽然通过多种形式宣传临时救助政策，但宣传面仍然较窄，宣传力度仍然不够。在随机采访的群众中，90%的受访对象都是通过街道、社区工作人员主动发现来了解临时救助政策，而通过广播电视、互联网、报刊等媒体了解这项惠民政策的人员并不多。在遇到突出意外状况或困难时，救助对象没有一个较好且稳定的保障，难以承受巨大的物质以及精神损失。除此之外，很多家庭和个人在遭受一次意外困难后，有极大的可能遭遇第二次意外，这对他们而言无疑是雪上加霜，抗风险能力几乎为“零”。

四、相关的对策及建议

　　针对迎泽区在急难救助工作中存在共性的、突出的问题，提出一些可操作、实用性的对策和建议：

　　（一）科学制定标准，提升各部门联动能力。各地民政部门要根据救助对象家庭实际生活状况、困难程度、救助需求、特殊原因对家庭生活造成的影响等因素，细化救助标准，切实做到分类分档救助。要把救助对象分为低保户、低保边缘户和其他特殊困难人群三大类，重点救助低保户和低保边缘户；将救助事由分为因灾、因病、因事故、助学等，根据困难程度分为若干层次额度，根据情况选择适用标准，不搞平均主义。要加强与卫计、教育、住房、人社等部门的协作，充分发挥“一门受理、协同办理”的社会救助机制，重大急难事项部门共同会商，整合和完善城乡居民家庭经济状况核对系统及社会救助信息系统，逐步推进最低生活保障、临时救助等社会救助项目的网上申请、审核和审批，同时逐步实现异地办理低保和遏制临时救助“骗保”、“漏保”、“重复保”等现象的发生。

　　（二）积极引导社会参与，建立主动救助常态机制。各地民政部门要积极引导社会力量参与到急难救助中，推动社会人员介入，通过运用社会工作专业知识和技能帮助困难群体解决其实质性的问题，保证救助过程和结果的公开、公正和公平。要构建基层协同救助体系，整合政府救助项目、社会慈善组织和公众力量等多方资源，落实与需要临时救助困难家庭的管理对接，尽力做到全方位叠加救助，最大程度地帮助困难家庭走出困境。要引导社会上各行业的人员参与到发现受助人群的行列中，例如基层派出所、退休党员、退休教师、志愿者等人群，发动这些社会力量宣传临时救助的相关政策，及时发现潜在的救助对象，与民政部门密切合作，有针对性的为救助对象提供资金救助、社会融入、能力提升、心理疏导等服务，从而建立主动救助的常态机制。

　　（三）精准确定救助对象，严肃急难救助制度。临时救助的对象应是遭遇临时性、突发性原因造成基本生活暂时困难的低收入家庭。各地民政部门在实施急难救助前，要调查摸底先行，乡镇（街道）、特别是社区（村委）的工作人员，平时就要注意摸排，掌握情况，动态掌握。救助中，要量化评估标准，审批人员深入实地，走访入户调查，摸清救助对象家庭的实际困难，准备把握政策界限，严格确定对象。救助后，要定期或不定期地公布救助情况，接受各方监督。同时还应严肃急难救助制度，对提供虚假证明、采取欺瞒手段骗取临时生活救助资金的申请人，必须追回冒领资金，且取消当年再次申请临时救助资格；对于不符合救助条件而无理取闹、强求救助人员，要依据政策耐心做好解释工作，坚决依法履职；对于无理取闹、滋事生事人员，要依法坚决予以制止、教育和处罚。

　　（四）壮大基层工作队伍，加强政策宣传力度。各地民政部门要按照省民政厅、省编办下发的文件要求，尽快配足配齐县区一级的社会救助专项工作人员；在街道（乡镇）一级，可以采取政府购买服务的方式，把一些专业社工人才引入临时救助行列；在社区（村委）可以设立临时救助服务点，并在社区（村委）聘请一部分人担当临时救助协理员。各地要加强对临时救助政策的宣传力度，在网络、报刊、政风行风热线讲解政策、受理群众来电来访，使临时救助政策家喻户晓、人人皆知。要加强舆论引导，从政府作用、个人权利、家庭责任、社会参与等方面，多角度宣传临时救助的功能定位和制度特点，引导社会公众理解、支持临时救助工作，营造良好社会舆论氛围。

　　（作者单位：太原市低保中心)