城市流浪乞讨人员救助管理困境及对策

一、问题提出

　　我国的城市流浪乞讨人员救助管理经历了由维护稳定到提供服务、由强制救助到自愿受助、由生存救助到发展救助的制度变迁过程。从历史维度考察，可分三个阶段：第一阶段是从新中国建立到改革开放。这期间，政府非常重视流浪乞讨人员的救济和安顿。50年代，各地先后设置了900多所生产教养院，收治40多万流浪乞讨者。经过十几年的努力，1961年基本改造完毕。

　　第二阶段是从改革开放到2003年“孙志刚事件”。改革开放后，人口流动的限制日益松动，特别是沿海经济的高速发展吸引大量外来务工人员，流浪乞讨者也涌入城市，带来诸多社会问题。1982年国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪乞讨人员视为影响社会治安的“盲流”予以“强制收容遣送”。

　　第三个阶段的标志是2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称《救助管理办法》）的出台。我国城市流浪乞讨人员的管理制度发生了根本性的转变，救助目标从维护城市稳定向保障公民权利转变，更突出了社会救助的性质。民政部《2010年社会服务发展统计报告》数据显示，截至2010年底，全国共有生活无着人员救助管理单位1593个，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员171.9万人次。然而，《救助管理办法》实施后，社会救助方面得到重视和强化，社会控制方面被弱化和忽略，流浪乞讨人员的数量明显增加，给城市管理和地方财政带来了巨大压力。针对新问题、新情况，各地政府纷纷出台新办法，如设立“禁讨区”，采取限制性乞讨措施等，以求解决城市流浪乞讨管理问题，但效果并不理想。同时有学者从自由人权的角度对限制性措施提出严厉批评，他们指出乞讨权是公民的一项合法权利，城市管理者无权予以剥夺。其实，即使在发达国家，关于社会控制和社会救助的争论也一直是焦点问题。

二、救助管理困境分析

　　（一）文献综述

　　一是有学者认为一味强调取消收容尚不现实，需要依法对现实问题加以逐步规范，综合治理是解决问题的关键（高中华，2009）。二是有学者在梳理了已有文献研究后强调尚有以下问题需要解决：从纵向打造出一条职责清晰，权利义务明晰的市、区、街道、社区的救助管理社会化链条，从而凸显救助合力作用；从横向上建构多元主体参与的救助社会化体系，从而培育救助管理事业的民办代养等民间机构；动员民众力量的参与，形成救助新公共空间；提高救助管理站专业化、职业化水平（张霁雪，2011）。三是有学者根据阿尔德弗的“ERG理论”来分析救助对象的需求结构，提出当前城市流浪乞讨人员的救助管理工作存在着甄别困难、救助方式与受助需求不适应、忽视心理救助和救助             有效性不足等问题（赵有声，2005）。四是有学者从权利和义务平衡的视角指出《救助管理办法》片面强调救助主体的职责履行而漠视救助主体的权力享有，片面强调受助对象的权利享有而忽视了受助对象义务的履行(梁洪霞，2010)。五是总之，社会救助政策运行中的低效率却是制约该项政策发挥应有功能的瓶颈。六是在管理模式的议论上，出现两种倾向。

　　（二）困境分析

1、治理主体单一。从救助管理机构看，民政部门成为主管部门甚至是唯一部门。救助管理实施细则由其具体制定，救助机构如救助站由其统一管理，救助资金也是由其统一使用。公安、城管部门只是配合民政部门工作，对城市流浪人员进行告知和劝说。

2、救助对象界定困难。《救助管理办法》规定的救助对象是“生活无着的城市流浪乞讨人员”。但从实施情况看，实际接受救助的对象很多是制度规定以外的人员，目标与实际发生很大偏离。同时《救助管理办法实施细则》将救助对象限定在“自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员”。

3、救助科学化程度不高。体现在两个方面：一是管理方式滞后。从强制性收容遣送到关爱性救助管理体现了管理工作的转型，但路径依赖依然存在，管理方式滞后，原有的管制性管理未完全转化为新的救助性管理。二是救助管理人员专业化程度偏低。救助管理模式转型后，部分救助工作人员的思想仍很滞后，在工作中仍按原有方式办事，缺乏救助保障的意识，更重要的是缺少相关专业知识和技能的学习。

4、救助层次较低。目前救助管理工作以提供物质救助，满足救助对象的生存需求为主，甚至只提供食宿，而在思想教育、心理疏导、职业培训和素质拓展等方面还很缺乏。

5、治理模式单一。有学者指出，治安管理功能的缺位加剧了流浪乞讨现象的复杂化。很多省市从维护治安和加强管理的角度出发，在重要的公共场所、旅游景点、步行街、火车站等区域设立禁讨区，以实现城市管理的目的。面对流浪乞讨者这一特殊的社会群体，如何兼顾社会救助和社会控制，探索出更为科学的治理模式是政府部门必须面对的课题。

6、缺少相关制度的有效衔接。为避免“养懒汉”、“搭便车”等问题的出现，救助管理办法制定了一个重要原则——临时性原则。救助站里有劳动能力的人员，滞留10天以上，就由救助站资助其返乡或送其返乡。返乡后有三种生活途径：一是自谋生路成为劳动者，二是由亲戚接济或当地民政部门救助，三是无法生活，再次沦为流浪乞讨者。而前两种途径具有极大的不确定性，因此被救助者在返乡后，很容易陷入“乞讨—救助—再次乞讨—再次救助”的恶性循环，造成资源的严重浪费。作为一种临时性制度，救助管理办法缺乏与相关制度（如最低生活保障制度）的有效衔接，救助管理效果大打折扣。

　　（三）影响因素

　　现行救助管理困境的出现主要是基于五个因素：

1、问题本身的复杂性。城市流浪乞讨人员救助管理既是城市管理问题，也是社会保障问题。既是权利义务问题，也是伦理道德问题。问题的复杂性既增加了政策制定和执行的难度，也引起了学者专家对该问题的激烈争论。

2、制度理念变迁的影响。城市流浪乞讨人员管理经历了由维护稳定到提供服务、由强制救助到自愿受助、由生存救助到发展救助理念转型下的制度变迁过程，适应了不同时期稳定政权、社会管理、社会救济、和谐发展的需要。可以断言，我国的城市流浪乞讨人员管理制度将随着经济社会的发展和制度理念的不断更新而出现新的变迁。经济社会的不断发展增加了制度制定的难度，制度理念的改变增加了政策执行的难度。同时，新旧制度之间存在交叠效应。新制度本身带有旧制度的某些因素，在实施过程遇到一些障碍，变革更新也很缓慢，加之旧制度的影响尚在，新旧制度形成了一种交叠效应。政策制定的不完善和政策的误读导致政策执行的混乱。

3、自由和秩序的理念博弈。建国后的几十年我国对人口实行严格管制，采取“收容遣送”的办法应对流浪乞讨问题；2003年实施新的救助管理制度后似乎又走向了另一个极端，在强调救助的同时在一定程度上削弱或忽视管制，给城市管理带来了新的难题。从城市管理的角度，城市管理者很可能对流浪乞讨行为实行严格管理，出台“禁乞令”和设立“禁讨区”。但考虑到乞讨权是公民的一项基本权利，城市管理者更可能对流浪乞讨行为实行宽松管理，给予乞讨者充分的尊重，管理和限制也遵循最低限度损伤原则，以维护弱势群体的基本利益。

4、人口流动合理性的争议。从社会政策角度看，救助管理“取代”收容遣送反映出国家对流动人口的政策取向从社会控制向社会治理转变。救助管理制度着眼于对问题的主动解决，对困难人群进行积极救助，这样的社会治理思路显然是社会进步的表现。但现实中不少大中城市依然按照人口控制的政策，对城市流动人口特别是流浪乞讨人员实行严密的“社会控制”。

5、民间组织发育不成熟。流浪乞讨人员是社会弱势群体，在利益表达上明显处于劣势，他们的利益诉求往往需要其他社会力量代为表达。遗憾的是，我国民间组织发育不成熟，固有问题较多，近两年又深陷信任危机。在流浪乞讨人员救助上，民间组织很少参与救助管理过程，未发挥其应有作用。同时，长期以来“强政府弱社会”的管理格局使非政府组织“先天不足、发育不良”，社会组织在社会救助方面的作用微弱，形成了政府包办社会福利的局面。借鉴发达国家的经验，社会救助必须走社会化道路，动员社会力量参与社会治理。

三、政策建议

　　（一）转变救助思路，实行综合治理城市流浪乞讨人员救助管理问题是一个综合性的社会问题，与社会安全、城市发展、社会保障、国计民生等问题紧密相关。因此，问题的有效治理既是一个缓慢的过程，也必须依赖综合性的治理思路，即“社会控制”与“社会救助”相结合的治理。首先，要继续完善政策制定。《救助管理办法》本身有一定的时代局限性，随着改革的深入，一些新问题新情况的出现呼吁新的政策法规的出现，从制度层面为救助管理提供明确清晰的框架。同时要做好救助制度与其他相关制度的有效衔接。其次，要从单一的重“社会控制”和重“社会救助”转变为“综合治理”。既要实现城市的科学发展，又要满足弱势群体的生存发展需求。两种治理手段相互补充，更好的发挥作用。

　　（二）改革救助模式，实行多元治理

　　首先，要建立起政府主导下的多元化治理模式。应鼓励个人、家庭、社区、非营利组织参与到整个社会救助体系的主体建构中来，全面整合社会资源。政府作为主导力量，应继续加大财政投入，完善人员配置，建立和更新必要的救助设施(如救助站、福利院等)，提供足够的救助物品和服务，同时要鼓励支持非政府部门的参与，为其发展提供良好的制度环境和资源支持。其次，要建立起由民政牵头，公安、城管、社区协调联动的治理机制。这是综合治理思路的要求。民政部门作为负责部门，重点做好“社会救助”工作，公安、城管、卫生、交通、司法部门作为协助部门，重点做好“社会控制”工作。它们之间的职责划分应当明确，做好衔接和配合。

　　（三）创新救助方式，实行科学治理

　　首先，要实行分类管理。在科学分类的基础上，针对不同的对象选择不同的救助管理方法。要对流浪乞讨人员进行分类登记，建立起跟踪机制。对于需要救助的人要开展积极救助，对于“搭便车”的人要进行思想教育，对于扰乱社会秩序的违法行为要进行严厉打击。更重要的是，对于不同的救助对象，要根据他们的实际需求提供个性化的救助方案。如：对流浪孤儿，要及时联系相关福利机构予以接收，并为其提供生活和学习的良好环境；对残疾人，要根据其伤残程度，考虑由福利机构收养或进行技能培训，提供工作岗位。这是流浪乞讨人员救助管理的重要原则。其次，要实行专业化管理。由于我国社会工作者队伍建设不健全，加之人事安排的限制性影响，救助管理站的工作人员普遍专业化程度不高。因此，应尽快建立专业的社会工作者队伍，推行专业工作方法，从而提升救助管理工作的科学化水平。（第一作者系太原市社科院助理研究员、第二作者系太原市民政工作研究会理事）