完善社会救助制度的思路与对策

　　（一）在制度架构方面

　　中央政府应该对制定最低生活保障标准做出相对统一的规定，以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。可以将最低生活保障制度的架构分成日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。要在全国普遍建立农村居民最低生活保障制度，考虑使城市的最低生活保障制度和农村的最低生活保障制度接轨乃至合二而一。

　　（二）在资金运行方面

　　通过调查研究，设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层（区、县）财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。并通过试点，取得经验，在此基础上，进一步将全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次，订立各不相同的分担或配套的比例，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。

　　低保资金账户除了对低保对象发放以外，要堵塞其他出口，只进不出。年初，地、市和区、县的资金先到位，即直接下拨到基层的低保专户中。拨款程序应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后，民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协做出通报，并请他们监督。同时，通过新闻媒体公之于众，请社会加以监督。

　　按照低保经费总额的适当比例（譬如3%）来确定低保工作经费，或者根据人均补差的一定比例（譬如3%）再按人头来确定。直接纳入民政事业费的总盘子之中，由中央财政直接拨付是最为理想的。

　　（三）加强管理体系建设

　　城市居民最低生活保障管理理想模式可归纳为“两个系列，五级管理，六层服务”：即采取政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式；在“民政部—省民政厅—市民政局—区民政局/县民政局一街道办事处/镇政府”5个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处（科、股）；在“民政部—省—市—区/县—街道/乡镇一居民委员会/村民委员会”六个层次上的设立事业性质的管理服务机构。

　　（四）进一步提高思想认识

　　建议有关意见不要盲目地照搬国际上的一些对穷人不利的流行说法。中国低保制度的标准是极低的，实际上政府支付的仅仅是家庭人均收入与最低生活保障标准之间的一个差额。受助者参与“公益性社区服务劳动”是受助者应尽的义务之一，绝对没有必要把它与“强迫劳动”一类的负面的认识挂起钩来。

——摘自《中国社会保障发展报告No.2（2001～2004）》