专家谈在保障和改善民生中社会救助如何托底

　　实施低保兜底脱贫是扶贫攻坚工作的重要要求。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出，在脱贫攻坚中要发挥低保兜底作用。2016年4月，民政部印发《关于贯彻落实<中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定>的通知》，指导全国民政系统抓好脱贫攻坚相关工作；2016年9月，民政部、扶贫办等6部门报请国务院办公厅转发《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，要求各地从政策、对象、标准、管理等方面加强制度衔接，强化兜底脱贫； 2017年1月23日，民政部副部长宫蒲光在国务院举办的政策例行吹风会上表示，截至目前，全国有扶贫任务的省份基本都出台了农村低保与扶贫开发衔接的配套政策措施。那么，结合民政部门职能，如何抓好“兜谁”“怎么兜”的问题？请看下文。

　　在脱贫攻坚中如何发挥好低保兜底作用

　　左  停（中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国农业大学教授）

　　要发挥好低保的兜底作用，需要解决好关于低保兜底定位、配套政策和基础条件等问题。

　　对低保兜底定位的认识

　　现实中对兜底一词的理解不尽相同，归纳起来包括四个方面的认知。

　　一是发展和政策干预顺序意义上的兜底。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“五个一批”的扶贫政策措施，即发展生产脱贫、易地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底。低保是在上述开发和增收节支措施不能奏效之后的兜底措施。

　　二是贫困群体分类意义上的兜底。目前，很多地方把兜底的“底”理解为劳动力不足和没有劳动能力的群体，或者是最贫困的群体。低保重点关注最贫困群体，而一般有发展潜力的贫困群体，首先通过扶贫开发的手段予以支持。

　　三是“家庭-集体-国家”帮扶主体顺序意义上的兜底。从对困难群体的帮助主体来讲，我们国家的基本制度设计应该是“家庭-集体-国家”，即首先要发挥家庭的基本功能，在家庭、集体经济等都无力帮助时，再由国家的低保政策予以兜底救助。

　　四是社会保障体系内不同制度支持顺序意义上的兜底。社会救助是社会保障体系中的底部，所以一般情况下要优先发挥社会福利、社会保险的作用。比如，在贫困人口的医疗保障方面，首先要着眼于发挥新农合、大病保险的作用，之后才是与低保挂钩的医疗救助和临时救助的兜底。  

　　兜底对象问题的重点是建档立卡贫困户和低保户的关系。按照该决定的相关精神，我国建档立卡贫困人口中，到2020年有2000万贫困人口需要通过低保兜底来实现脱贫。但目前建档立卡的贫困人口与农村低保人口的吻合程度不高，吻合程度不高与两项制度不同的识别方法也有关系。民政部等6部委《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》就要求，坚持应扶尽扶，精准识别农村贫困人口，将符合条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围，给予政策扶持，帮助其脱贫增收；坚持应保尽保，及时将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入农村低保范围，保障其基本生活。

　　低保兜底的资金与配套救助政策

　　为确保到2020年我国现行扶贫标准下农村贫困人口实现脱贫，各地政府要及时调整农村低保标准，使农村低保标准不低于按年度动态调整后的国家扶贫标准。因为随着脱贫工作的推进，我国贫困人口和面上的低保人口将会逐年减少，但2020年我国贫困地区仍有2000万贫困人口需要低保兜底。其中，800万是建档立卡对象中的五保户和完全缺少劳动能力的低保户，属于零收入群体；1200万兜底对象是无法依靠产业扶持和就业帮助等措施脱贫的一般贫困户，属于低收入群体。城乡低保标准是与当地居民最低生活需要、人均纯收入、当地物价水平指数有关。近年来，我国城乡居民恩格尔系数之间的差距在不断缩小，农村居民的基本消费水平逐渐向城镇地区靠拢，城乡二元结构被打破，城乡的恩格尔系数在靠近。但若城乡低保要达到一体化，做到应保尽保，就需要对流动后的贫困人口重新核定。

　　配套政策支持也是低保兜底作用的重要方面。社会救助还包括一些专项救助，其中，医疗、教育、住房和就业等救助制度明确规定其对象应当包括最低生活保障家庭成员。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中要求的农村扶贫“两不愁、三保障”目标中，低保制度重在协助解决“两不愁”问题，“三保障”问题则需要通过其他救助保障途径实现。如在对建档立卡贫困人口的救助方面，民政部要求对建档立卡贫困人口参加基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴；将符合条件的建档立卡贫困人口纳入重特大疾病医疗救助范围，对其经基本医疗保险、城乡居民大病保险等报销后的个人负担合规医疗费用给予救助，以避免低保对象和低保临界对象因病致贫、因病返贫。

　　“我对数字脱贫有亲身体会。以前参加扶贫时发现，如果只从某一年收入看，一些农民不算贫困户，但没有稳定收入来源，要负担孩子教育，家里还有病人。一些农民可能吃穿不愁，但还住在危房里，这样都不能算真正脱贫。如何让扶贫对象精准化，需要下功夫。”这是今年来自广西的全国人大代表向惠玲接受采访时所说的一段话。多年来，我国社会救助制度在应对贫困、托起民生兜底安全网、保证社会和谐等方面发挥了积极作用。但随着经济的变革、社会的转型，社会贫困群体出现了新的变化，即出现了越来越多的支出型贫困群体。如何界定支出型贫困群体？怎样通过社会救助体系的完善弥补支出型贫困群体的救助漏洞？下面文章的观点可供借鉴。

　　托底对象要从收入型贫困拓展到支出型贫困

　　钟仁耀（中国社会保障学会社会救助分会副会长、华东师范大学教授）

　　收入与支出是影响贫困的两个基本要素，支出是导致贫困的最根本、最直接的绝对标准，而收入是与支出相比较的一个衡量贫困的相对标准。既然支出和收入在确立社会救助资格认定条件上显得同等重要，那么，为什么世界各国长期以来都是从“收入”的角度来认定贫困呢？这是因为如果从“支出”角度来认定贫困，就会遇到一个难题，什么样的支出是必要的、刚性的？衡量必要的、刚性的支出标准又是什么？或许正是由于度量刚性支出与衡量收入相比，更加复杂、难度更高，所以各国纷纷采用“收入”度量贫困。

　　实际上，社会救助制度中把“收入”作为资格认定条件，本身隐含一个前提条件，即假定某个人或者某个家庭的支出都是必要支出、刚性支出，然后基于这样一个假定条件，从收入角度来衡量贫困。从收入角度衡量贫困这种方法虽然具有其合理性，但不够全面、不太科学。因为，从收入角度来衡量贫困，不会考虑某个收入线以上群体的刚性支出大于收入而陷入贫困的问题，从而构建的社会救助体系也无法解决与应对这个群体的贫困问题。而如果同时考虑支出这个因素，这个问题就不会发生。当然，从支出角度衡量贫困并构建社会救助制度时，必须严格区分必要支出与不必要支出，如果不必要支出甚至奢侈性支出大于其收入水平而导致的贫困，政府和社会也没有必要伸出援手。因此，未来的社会救助资格认定条件调整的基本方向应该是在现有认定资格条件的基础上，把支出因素考虑进来。

　　目前，在运用收入作为资格认定条件上，我国已积累了比较丰富的理论经验与实践经验，也被广大民众所熟知与接受。而把支出作为资格认定的一个条件虽然从理论上来说是必须的，但从当前实践来看还存在着许多难题，这些难题只有通过长期的摸索才能逐步克服，同时被民众熟知和接受。所以，基于制度建设成本（人力物力财力、社会的接受度）以及收入作为贫困资格认定条件的合理性等，个人认为，未来的社会救助发展方向应该是构建一个收入型贫困与支出型贫困并存的社会救助体系。对这两个制度的定位，应该是一种并列型的关系，具有相互补充的作用，而不是一个制度从属于另外一个制度。收入型贫困救助制度的对象是收入过低的群体，支出型贫困救助制度的对象是必要支出过大而陷入贫困的群体。

　　基于我国未来社会救助体系发展的目标指向仍是实现应救尽救，所以如何把所有贫困群体纳入社会救助体系，实际上就是一个扩面的问题，即通过建立支出型贫困救助制度来弥补这一漏洞。这里需要特别说明的是，构建的支出型贫困救助制度目标指向仍是绝对贫困群体。

　　明白这一点，就可以把贫困群体分为两大类：一类是比较稳定的、常规的贫困群体，这个群体是一种全方位的贫困，不仅是基本生活上的贫困，还可能是医疗、教育等领域的贫困，这种贫困可以通过既有的收入线来进行识别；另一类是相对不稳定、非常规性贫困，这个群体不是一种全方位的贫困，而是某一个领域如医疗、教育等的局部性贫困，这种贫困可以通过支出性指标加以识别，并通过相应的救助制度应对。

　　基于上述分析，收入型贫困救助制度由现有的低保、专项救助构成，其实施对象是低保线以下的贫困群体，其贫困识别指标是低保线；支出型贫困救助体系由各专项救助制度构成，其实施对象为低保线以上的贫困群体，其贫困识别指标为各种必要支出，只要必要支出大于其收入，均可以享受社会救助。从这个角度来说，可以不设定收入标准，但对“必要支出”需要作出严格的界定。

　　当前，各地在支出型贫困救助方面也有一些探索，但多数是以现行收入型贫困救助制度的有益补充角色而存在，同时存在着与收入型救助制度之间缺乏衔接、制度运行效率低、受益面窄等问题。这些问题严重损害了整个支出型贫困救助制度的公信力。出现这些问题的关键在于各地对支出型贫困救助制度的功能定位不明确、比较模糊。所以，未来构建支出型贫困救助制度的首要任务就是明确其功能定位，纠正认识上的一些误区。