老年社会救助制度面临的问题与对策

　　我国是一个具有悠久的扶弱济贫优良传统的国家，在过去的半个多世纪，社会救助制度在发展中形成了以最低生活保障制度为核心和基础，以灾害、教育、医疗、住房、计划生育特别扶助等专项救助制度为补充和保证的社会救助体系。老年社会救助体系在我国人口老龄化快速发展的背景下，未来所面临的挑战可能会更多，老年贫困特别是农村老年贫困问题会更为突出，社会救助的意义异常重大。

　　存在问题

　　体制分割与制度碎片化。社会救助是政府应尽的基本责任。在城市是通过公办老年福利院来满足其生活保障需求，在农村则是通过五保户制度来规范。这种城乡分割与地区分割的推进方式，损害了社会保障制度的统一性，限制了社会保障特定功能的全面发挥，使社会保障社会化发展的正向效应打了折扣。

　　救助不力与过度并存。经济保障是每一个人生活的基础与前提条件。有少部分老年人因为退休金较高甚至很高，生活富足。与此同时，农村老年人由于养老金收入微薄，远不足以维持基本生活，而不得不从事繁重的体力劳动。

　　权利捆绑与弱势损害。在农村，因为老年人新农保养老金领取，要与其子女参加新农保或社会保险挂钩，因而有部分农村老年人的养老金领取权利因子女没有缴纳新农保或社会保险而被剥夺。这种权利捆绑的做法侵犯了农村老年人的合法权益。

　　公平性缺失。由于我国目前的各项社会救助制度多是作为最低生活保障制度的配套制度设计的，彼此之间的独立性较差，因而社会救助的缺失与叠加现象非常普遍。一旦被贴以“低保”标签，往往意味着教育、医疗、住房等专项救助计划的享受。这一方面可能会带来过度福利的风险，另一方面“一刀切”意味着“潜在亟待救助”对象被“粗暴”地排除于政策之外。

　　社会救助、社会保险与社会福利关系处理不当。社会保障应遵循雪中送炭而不是锦上添花的原则。在部分老年人还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，各级政府却做了许多锦上添花的事情。例如，在一部分老年农民还没有制度性地解决吃饭问题的情况下，全国各地实施的尊老金制度与公共交通乘车优惠等，实际上是政府财政资源配置不当的具体表现。

　　改革思路

　　建立“普惠发展型”老年社会救助体系。 在某种程度上来说，政府发挥责无旁贷的“兜底”作用是应尽义务，社会救助作为一种补偿机制比社会保险机制要合情、合理得多。在老年贫困的应对方面，政府承担主要责任，特别是对于农村贫困老人，用共担风险的社会保险机制来解决如此急迫的问题可能并不是一个最佳的模式（对于极端的老年贫困弱势群体，根本无法“风险共济”，让他们之间分担风险是不切实际的想法）。从解决现实问题角度，从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度、老年福利政策等的城乡分割中，可以发现社会保障待遇的城乡差距巨大，需要加大投入，并用全新的理念重新进行架构。现代社会福利发展的目标定位是“自立”和“共生”（社会整合），因此，发达国家的社会福利不再像过去一样以对“对象”进行保护为中心，而是对“使用者”的自我决定和自我实践进行援助，向着尊重个人尊严这一方面不断变化。但在现代社会中，社会救助的根本理念发生巨大转变，实现社会救助从不平等的施舍、怜悯的理念向尊重公民基本生存权利理念的转变，有尊严的平等的社会救助理念是现代文明发展的必然结果，需从不尊重或忽视受助者人格尊严的理念向确保受助者人格尊严的理念转变，我国未来的社会救助体制建设也应朝着这一方向迈进，需要我们在工作目标与基础理念上进行一次全面的革新。

　　国家、市场、社会、家庭与个人在老年社会救助中的责任定位。各尽其责的社会就是一个好社会，而明确责任主体的各自责任是建立一个好社会的基础与前提条件。“吃饭靠政府，改善靠自己”应成为我国社会保障制度建立时遵循的基本原则。“规则制定、财政拨款、实施与监督”是政府在社会救助中应尽的法定责任。政府不是财富的创造者，而是社会公共财富的管理者与分配者。因此，政府的责任之一就是如何更加合理地分配公共资源。今天出现的很多问题，与作为公共财富管理者与分配者的政府没有扮演好自己的角色密切相关，甚至是由政府一手造成的。对就业者，企业通过按章缴纳员工养老保险等承担直接责任。对非就业者，企业通过按章纳税而间接承担了社会责任。至于企业的更多社会责任是伦理道德层面上的，而不是法律层面上的。社会所能给贫困老年人的帮助集中于公益慈善。但这些责任主要是道义上的，而不是法律上的。家庭与子女负有赡养老年父母的责任，但对于处在现代社会的今天，家庭与子女对父母的支持主要集中在生活照料与精神慰藉方面，而非经济供养方面。个人同样要承担自我养老的责任，包括健康生活方式的践行与提前准备个人养老储蓄等。

　　养老社会保障制度改革：应对老年贫困的根本举措。随着人口老龄化进程的快速发展，适应经济转轨和社会转型的新形势，我国老年福利政策有了许多新的发展，针对困难老年人各项救助政策也日趋完善，老年福利政策正在从社会救济型向适度普惠型发展，这是我国社会福利制度转型升级的重要缩影，也是社会文明进步的显著标志。但社会保障制度依然存在许多隐忧，如快速老龄化对经济社会发展的冲击，公共服务不均等带来的巨大城乡与地域差异，使得面向全体老年人的福利政策的公平性受到质疑，等等。保证每一个人年老以后都有稳定的收入，以维持最基本的生活，对于消减老年贫困至关重要。农村地区老人从国家获得的基本收入不仅基数低，而且增速慢，这一状况一定要尽快加以改变。因此，为了进一步加快城乡社会保障制度建设的步伐，以更好地发挥社会保障的贫困削减效应，应该继续整合目前有限的养老资源，在公共服务均等化的基本理念下，通过社会救助、社会保险与社会福利三管齐下来应对老年贫困的挑战。