秦巴山片区：深度贫困的七大表象

——湖北省2014年扶贫开发建档立卡数据分析报告之六

省扶贫办建档立卡数据分析课题组

湖北秦巴山片区位于鄂西北，含十堰市的4县3区1市、神农架林区及襄阳市的保康县。十堰市为南水北调中线核心水源区，是国家生态文明示范区，是东风商用车生产基地。目前，秦巴山片区贫困程度如何？未来扶贫工作怎么推进？课题组根据湖北扶贫开发建档立卡“大数据”作了初浅的分析研究。

一、深度贫困的七大表象

（一）贫困面广量大，贫困发生率高。

一是贫困面广。秦巴山片区10个县市区，除张湾、茅箭两区外，均为国家和省定扶贫开发工作重点县。二是贫困人口多。2013年底，秦巴山片区建档立卡贫困人口88.3万人，占全省建档立卡贫困人口总数的15.2%。其中，扶贫人口63万人，低保人口7.8万人，五保人口1.24万人，扶贫低保人口16.2万人。片区识别认定的贫困村510个，占片区行政村的24.1%，占全省建档立卡贫困村的10.6%。三是贫困发生率最高。秦巴山片区贫困发生率为33.5%，在四大片区排名第一，高出全省平均水平近18.8个百分点。

（二）致贫原因复杂，农民收入较低。

一是多维致贫。86.4%以上贫困人口处于致贫原因多样化，在全省四大片区排名第一。建档立卡数据库中所列12项致贫原因，秦巴山片区有7项排名第一。分别是，因灾致贫、因缺水致贫、因缺技术致贫、因缺劳力致贫、因缺资金致贫、因交通落后致贫、因能力不足致贫。二是农民收入低。秦巴山片区农民人平纯收入只有全省平均水平的58.9%，其中农民人平纯收入低于2000元以下的深度贫困户达9.8万户，占贫困户总户数的34.6%，在四大片区排名第一。

（三）城乡差距较大，二元结构突出。

片区内以东风汽车公司为代表的中央、省属国有大企业较多，在生产总值中占有很大份额，旅游、农业等资源开发不够，城乡收入差距大，二元结构十分突出。以十堰市为例，2013年，十堰市城镇居民人均可支配收入17694元，农民人平纯收入5226元，收入比为3.4∶1，高于全国3∶1和全省2.6∶1的水平；十堰市城区人均GDP为75228.6万元，而所辖六县市人均GDP仅为17770万元，比差达到4.23∶1。

（四）基础设施落后，群众生活不便。

主要表现在贫困村村内基础设施建设相对滞后，秦巴山片区危房改造、饮水解困、公路建设、扶贫搬迁四个方面的需求在四大片区均排名第一。一是危房改造任务最重。片区510个贫困村，住危房的5.26万户，占片区贫困村中贫困户（下同）的33.3%。二是饮水解困任务最重。贫困村需饮水困难的6.4万户，占比40.7%。三是交通条件落后。因交通条件落后致贫3万户，占比19.1%，高出全省5个百分点。四是搬迁任务最重。贫困村需要实施扶贫搬迁的15658户，占比9.9%。五是电力保障仍有盲点。有13个自然村未通生活用电，166个自然村未通生产用电。

（五）政策覆盖面窄，公共服务不够。

一是群众受教育程度低。在秦巴山片区建档立卡贫困人口中，文盲半文盲占比16%，比全省平均水平高出近2个百分点，在片区中排名第一；贫困人口有技能的劳动力不到1%；贫困村有2.1万贫困户因学致贫；缺少发展技术致贫的8.2万人，占贫困村贫困人口的29%，高出全省10个百分点。二是医疗保障水平低。贫困村中参加新型农村合作医疗的50.5万人，占贫困村总人口的86.48%，在四大片区排名倒数第二；贫困人口患长期慢性病、重大疾病的23.7万人，占片区贫困人口总量的26.8%；因病致贫14.3万户，占片区贫困户的50.4%。三是临时救助任务重。贫困村中因灾致贫的1.6万户，占片区贫困户的5.65%。

（六）资源环境脆弱，发展矛盾突出。

一是土地资源紧张。丹江口水库一期、二期工程先后淹没十堰市568.7平方公里土地，移民46.54万人，其中，内安34万人，占73.1%。内安人员多为后靠就地安置，生产、生活资源紧张。十堰市人平耕地仅0.96亩，比全国人平1.43亩少0.47亩；在四大片区中，秦巴山片区有效灌溉面积最低，仅占耕地面积的14.1%。二是生态环境脆弱。片区水土流失面积达1.39万平方公里，占国土面积的46%；片区内有地质灾害隐患2593处，其中高发易发区4564平方公里，占国土面积的15.1%；持续干旱、低温冻害、暴雨、冰雹等极端气候加剧，长期以来没有无灾之年，只是轻重之分。三是保护与发展的矛盾突出。秦巴山片区是我国重要的生态功能区和水资源保护区，为保证南水北调中线工程水源区水质，片区关停中小企业266家，迁建企业121家，已进入投产期的25万亩特色产业基地被水淹没，生态环境保护与经济发展矛盾突出。

（七）经济发展落后，造血功能不足。

一是经济总量落后。秦巴山片区国土面积占全省国土总面积的16.2%，但2013年片区内8个扶贫开发工作重点县共实现地方生产总值561.5亿元，地方公共财政预算收入44.1亿元，仅分别占全省的2.28%、1.17%。二是人均水平靠后。片区县平地方生产总值（不含“天窗县”）70.2亿元，县平（不含“天窗县”）地方公共财政收入5.5亿元，在全省四大片区中均倒数第一。全省参与县域经济考核的80个县市区，十堰市所辖的6个国定扶贫开发工作重点县，除丹江口外，5个县县域经济综合排名均在50名以外，特别是竹溪、郧西两县，长期处于后三位。三是村级集体经济薄弱。片区510个贫困村年集体经济收入只有503万元，村平不到1万元。

二、扶贫攻坚的五条对策建议

根据秦巴山片区主要致贫原因和特殊困难，做好秦巴山片区扶贫攻坚工作，应从破解深度贫困的七大表象问题入手，从发展特色产业、加强贫困村村内基础设施建设、发展县域经济、提高社会保障能力、坚持生态保护等五个方面着手，一个问题一个问题地予以解决。

（一）发展特色优势产业，解决贫困户增收问题。打好扶贫攻坚战，根本靠发展。

一是依托秦巴山片区特色产业发展增收。秦巴山片区贫困村已建成林果基地16.9万亩，贫困户户均拥有0.59亩，其绝对数和人均水平在四大片区排名第一。

二是依托秦巴山片区现有劳动力资源发展。从贫困人口务工状况分析，秦巴山片区贫困人口在县内务工的为13.5%，在四大片区比例最高；18-60岁的贫困人口为68.9%，仅次于幕阜山片区。两个条件决定了秦巴山片区发展优势特色产业有劳动力保障。

三是依托秦巴山片区较为活跃的市场主体发展。近几年，通过“龙头+基地+农户”的模式，片区市场主体得到较快发展，共培育绿色有机无公害农产品品牌159个，发展农民专业合作经济组织1625家，已初步建成粮油、果蔬、畜禽、医药、林产品等具有一定规模的农产品深加工企业243家，其中，国家级龙头企业1家，省级龙头企业32家，市级龙头企业113家。2013年，片区十堰市的六县市加上襄阳市的保康县，共实现农业总产值278亿元，农产品加工业产值168.3亿元，转换率达60.5%。市场主体的活跃，可有效提高农产品收益率，带动贫困户融入市场，增收脱贫。

四是依托专项扶贫促进农民增收。重点推进小额信贷和“雨露计划”等工作。对没有外出就业，有一定技能又有创业意愿、讲信用的贫困户，给予小额贷款并贴息，支持贫困户“换穷业”。对贫困家庭初高中毕业未继续升学的“两后生”，给予生活补贴或发放贴息贷款，帮助其完成中、高职学历教育，掌握技能，阻止贫困代际传递，实现贫困户“拔穷根”。

（二）加强基础设施建设，解决制约贫困村发展瓶颈问题。

秦巴山片区510个建档立卡贫困村，占片区行政村总数的24.1%，但集中了30万贫困人口，占该片区贫困人口的34%，是最难啃的硬骨头。必须通过整村推进，集聚政府、社会和市场力量集中帮扶，实施精准扶贫，才能解决这深度贫困问题。

中办发〔2013〕25号文件、鄂发〔2014〕12号文件提出的十项重点工作，涉及到村级道路通畅、安全饮水、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设和贫困村信息化。各级党委政府应高度重视，把整村推进作为实施十项重点工作的第一平台、第一抓手，加强对十项重点工作的推进督导。各部门应加大工作力度，因地制宜制定工作方案，坚持瞄准贫困户、贫困村，把行业部门资源向贫困村、贫困户集聚。对产业基地建设、搬迁居民点、相关基础设施和公益设施建设进行合理安排，各有侧重，切忌胡子眉毛一把抓，做到缺什么就加强什么，什么问题突出就优先解决什么问题。坚持一村一策、一户一法，从点到面，一户一户地解决，一村一村地解决，一个问题一个问题地解决，扶到点上、扶到根上。

（三）大力发展区域经济，解决自我造血功能不足的问题。

片区全面建成小康社会，需要通过区域经济的快速发展来实现。秦巴山片区发展区域经济应依托资源，突出特色，推进一二三产业融合发展。

一是坚持特色发展，壮大第一产业。依托特色资源，高举生态、高效农业旗帜，加快产业结构调整，重点坚持发展茶叶、中药材、核桃、山羊等“四个百亿元”目标的特色农业产业，加快农业产业化步伐，促进特色产业扩规提质增效。

二是错位发展，做强第二产业。抢抓建设区域性中心城市等重大机遇，积极发挥十堰市汽车产业优势，全力服务东风公司扩能升级等重大项目建设，支持片区汽配企业差异发展、做大做强，打造国际商用车之都，增强二产业竞争能力，从而带动县域经济发展和农民增收。

三是绿色发展，培育第三产业。秦巴山片区独特的自然环境、人文历史，造就了极其丰富、珍贵的自然和人文景观。应结合生态建设，发挥神农架、武当山等名牌效应，大力发展生态文化旅游等第三产业，促进区域绿色发展、绿色繁荣。

（四）提高社会保障能力，解决城乡基本公共服务均等化不足的问题。

围绕《纲要》提出来的“不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房和养老”的发展目标，着力破解城乡二元结构突出的矛盾，坚持扶贫开发与社会保障相结合。

一是围绕提升农村医疗保障水平，加大大病救助力度，提高参加新型农村合作医疗比例，进行综合救助，提高贫困户生活质量。

二是加强助学力度。扩大“雨露计划”覆盖范围，让真正贫困的人口得到实惠；积极为贫困家庭子女接受职业技能学历教育提供贷款并贴息，缓解因学致贫问题。

三是促进劳动力有序转移。促进农村劳动力有序转移，是秦巴山片区发展的重要支撑，是提高农民生活水平的重要途径。应结合农业结构调整，把农村剩余劳动力从有限的土地中转移出去，从根本上解决贫困农民的增收问题。

（五）重视生态保护，解决生存与发展之间的突出矛盾问题。

一是保护生态。抢抓十堰市、神农架林区进入国家首批生态文明示范区建设机遇，做好生态文明示范试点创建。按照（组通字〔2014〕43号）文件，关于“对限制开发区域和生态脆弱区域的扶贫开发工作重点县，取消地方生产总值考核，注重考核与其主体功能定位相适应、当地资源环境可承载的产业发展情况”的要求，各地可将主要精力转向培育板块经济、旅游经济，推动低碳经济与循环经济协调发展，提升经济发展质量。

二是治理生态。秦巴山片区是我国重要的生物多样性保护区，肩负着一江清水永续北送的重任。在服务国家生态战略和重点工程建设的同时，片区应坚持“市场确定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的三维纲要，坚持生态保护底线，争取并落实生态补偿政策，抢抓“绿满荆楚”行动机遇，坚持植树造林，强化生态治理，提升生态质量。

三是环境保护。应从保证南水北调中线工程核心水源区水环境安全的大局出发，强力整治工业企业污染、城镇生活污染和农村面源污染，淘汰落后产能，提升环境质量，建设美丽山河。

省扶贫办建档立卡数据分析课题组

组长：杨朝中

副组长：项克强

成员：崔先华、李兆林、黄剑峰、李红良

执笔：黄剑峰

内容时间：2015-07-02