专家：汪三贵（中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国扶贫研究院院长）；刘明月（中国农业科学院农业经济与发展研究所助理研究员）

    一、问题提出

消除贫困，实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是中国共产党的重要使命。新中国成立70年来，党和政府始终高度重视扶贫开发工作，实施了一系列扶贫规划，尤其是党的十八大以来，党中央将扶贫开发工作摆到了治国理政的重要位置，做出了全面打赢脱贫攻坚战的战略部署，在全党全国全社会力量的合力攻坚下，脱贫攻坚取得了决定性成就。

然而，相对贫困问题还会长期存在，并将成为未来减贫工作的重要内容。党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的目标任务，这意味着中国的贫困治理在2020年将进入相对贫困治理的新阶段。

随着消除绝对贫困目标的实现，缓解相对贫困逐渐成为中国扶贫工作的重点，这也引起学者们的广泛关注。目前，学者们主要从三个方面对相对贫困问题进行研究。

第一，理论研究。绝对贫困基于最低的生理需求，而相对贫困则是基于社会的比较，包含了较高层次的社会心理需求，是参照目标群体后产生的一种落后和收入下降的状态。相对贫困更多强调社会层面的“相对剥夺感”，具有人口基数大、贫困维度广、致贫风险高等特点，政治性、长期性、相对性和风险性是理解和把握相对贫困问题时需要关注的四个特征。

第二，贫困标准的确定。陈宗胜等建议将0.4—0.5的均值系数作为“相对贫困线”来解决相对贫困问题。张青通过洛伦兹曲线来确定相对贫困人口比率，认为将相对贫困线定在社会平均收入水平的1/3—40%为宜。但中国相对贫困现象较为突出，并与绝对贫困存在交叉，这使得以基尼系数为基础的相对贫困测度失真，2020年后的相对贫困线设定应采取两区域、两阶段方法。程蹊和陈全功通过借鉴世界银行建议和美英澳三国实践，认为2020年后可按前一年全国居民人均可支配收入中位数的40%划定次年贫困线。王小林和冯贺霞则认为没有必要与OECD国家相对贫困标准接轨，应采取包括反映“贫”的经济维度、反映“困”的社会发展维度和生态环境维度的多维相对贫困标准。还有学者从满足基本生活需求角度出发，采用扩展线性支出系统（ELES）法对中国新时期扶贫标准进行了测算和探讨，建议在2020年采取“绝对的相对贫困标准”以增强实践操作性。

第三，长效机制的构建。构建新时代的贫困治理机制，应转变现有的贫困治理理念与话语，要在脱贫攻坚战略和乡村振兴战略统筹衔接的背景下考虑。缓解相对贫困需要分阶段逐步解决，这就要求建立包括动态识别机制、代际阻断机制、就业提升机制、收入分配机制、兜底保障机制、联动协作机制在内的六大解决相对贫困的长效机制。林闽钢认为，相对贫困长效机制应该包括相对贫困人口发展的基础性机制、贫困治理的整体性机制和干预代际贫困传递的阻断性机制。范和生和武政宇则认为能力建设机制是相对贫困长效机制的核心，贯穿带动其他机制相互联动。

虽然学者们对相对贫困进行了关注，但主要集中在相对贫困的理论、标准和长效机制方面，关于绝对贫困与相对贫困的理论关系、贫困战略转变等方面的探讨还不够深入。基于此，本文分析绝对贫困与相对贫困的理论关系，探究中国扶贫战略从消除绝对贫困转向缓解相对贫困的原因与过程，剖析2020年后缓解相对贫困工作的重点，为新形势下反贫困新政策提供对策建议。

二、绝对贫困与相对贫困的理论关系

（一）绝对贫困的内涵与测度

在绝对贫困定义中，基本需求是核心概念，准确把握最低基本生活所需是进行概念界定的关键。在早期贫困研究中，基本需求仅仅包括食物、衣着、住房和医疗，Townsend则认为最低需求不仅仅是维持体力，还应该包括社会参与成本等。部分学者建议增加教育、文化设施、公共环境卫生等社会保障内容，将基本需求内容从生理需求扩展到人的基本需求。

国内最广泛接受的绝对贫困概念为“在一定的社会环境和生存方式下，个人（家庭）依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存需求的状况”。绝对贫困具有客观物质性，在生产方面表现为个人（家庭）缺乏再生产的物质基础，甚至难以维持简单再生产；在消费方面表现为个人（家庭）不能满足衣食住行等维持基本生存所需的基本消费。Rowntree首先使用市场菜篮子方法（又称预算标准法）来制定绝对贫困线。其后，学者们对绝对贫困线进行了广泛研究和分析。国际上常用的绝对贫困线是1990年制定的，世界银行选取当时一些最贫穷国家居民维持最低生活所需要的收入，通过购买力平价换算进而划定1.01美元/人/天的贫困标准，以此衡量全球的绝对贫困状况。该贫困线分别于2008年、2015年被调整为日均1.25美元/人和日均1.9美元/人。中国的农村贫困标准是国家统计局基于食物贫困线和非食物贫困线确定的，先后采用过三个标准，分别是“1978年标准”、“2008年标准”和“2010年标准”。

（二）相对贫困的内涵及测度

经济学家认为，个人（家庭）的收入、消费和福利需求会受到其他人（家庭）的影响，需要用相对标准来界定贫困线。按照这种思路，个人（家庭）是否贫困不仅取决于自己有多少收入，还取决于社会上其他人（家庭）的收入情况，通过观察收入低于一定相对贫困标准的人数即可获得相对贫困状况。Townsend和Sen分别从资源分配角度和权利剥夺视角定义相对贫困，相对贫困衡量的是一个社会中不同群体的收入不平衡问题，与不同群体之间拥有的财富、收入有关，又与社会公平观、个人的自我认同紧密相连。相对贫困意味着相对排斥与相对剥夺，这是相对贫困理论最核心的观点。

相对贫困具有如下六个特征。（1）长期性。相对贫困以社会中位收入或平均收入的某个比率作为测量标准，不同群体的收入不能达到绝对的均衡，因而相对贫困会长期存在。（2）相对性。相对贫困是一个比较的概念，个人（家庭）是否贫困取决于处于相同社会经济环境下的其他社会成员，体现在主客观相对性、时空相对性、流动性与不稳定性等多个层面。（3）不平等性。相对贫困反映了不同社会成员之间的资源分配关系。（4）动态性。其测定标准不是固定不变的，将随着经济发展、社会环境、居民收入水平的变化而变化。（5）主观性。其设定依赖于研究人员对不同国家或地区的主观判断。（6）多维性。其测定标准不仅包括物质标准，即个人（家庭）收入不能维持其基本生存需求的状况，还包括精神标准，即个人（家庭）难以满足教育、卫生等基本能力需要的社会排斥感。相对贫困的测度主要依据相对贫困线来进行，相对贫困线的确定与某一地区的收入、消费等物质财富的总体分配有关。通常的做法是将相对贫困线设定为社会中位收入或平均收入的某个比率，低于相对贫困线的人口即处于相对贫困状态。

（三）绝对贫困与相对贫困的关系

绝对贫困与相对贫困是一组相对的贫困概念，两者是相互联系的。第一，两者都是反映贫困程度的概念。绝对贫困是指不能满足基本生存需求的一种状态；相对贫困是指低于社会平均水平的一种状态，但两者都处于一种较低的生活状态。第二，两者是相互共存的。随着贫困标准的不断改变，相对贫困问题将长期存在，绝对贫困问题也会阶段性出现。在经济发展程度较低，全社会处于整体贫困阶段，遭受相对贫困的群体往往也是绝对贫困群体。但在经济发展程度较高阶段，遭受相对贫困的群体早已能够满足基本的生存需求，消除绝对贫困为缓解相对贫困奠定了基础并创造了条件。

绝对贫困与相对贫困之间也有明显区别。第一，绝对贫困是物质上或经济上的最低生理需求，是一种生存临界状态，侧重基本生存所需。相对贫困是参照目标群体后产生的一种落后和收入下降的状态，包含了较高层次的社会心理需求，侧重相对排斥、相对剥夺。第二，绝对贫困的测度立足于维持基本生存所需的热量、营养、住房安全、义务教育、基本医疗等，测度标准具有较强的客观性。而相对贫困的测度立足于参与社会发展和共享成果发展的权利，通过与目标社会群体相对比较进行判定，测度标准具有较强的主观性。第三，绝对贫困存在于特定的历史时期、特定区域和特定的群体，经过一定的扶贫工作是可以被消除的。相对贫困在任何人类社会发展阶段都存在，只要有阶级和财富存在，就没有绝对的平均和公平，就会有不平等和不均衡的现象发生。

三、中国消除绝对贫困的战略演变

随着国家社会经济的发展，中国消除绝对贫困的扶贫战略经历了“保生存—保生存与促发展—解决温饱—巩固温饱—全面小康”五个阶段，每个阶段都有不同的贫困特征、扶贫目标、政策措施和扶贫效果。

（一）保生存阶段的扶贫政策（1949—1978年）

新中国成立时，国民经济萧条，处于崩溃的边缘，人均国民收入水平较低，国民普遍处于极端贫困状况。为尽快缓解这种局面，中国政府先后开展土地改革、合作化、人民公社化等运动，以缩小资源占有、收入占有的差异。虽然没有出台具体的扶贫计划，但众多的政策、制度、规划等都是围绕减缓大面积普遍存在的农村贫困状况而开展的。在这个阶段，集体和农村群体通过努力发展生产自救，国家仅仅在少数区域出现大规模普遍困难时提供必要的食物生活救济，即临界生存推动的道义性救济。全国普遍性的贫困问题得到了较大程度的缓解，虽然农村地区还存在一定规模的贫困，但农村内部的贫富分化得到一定程度的消解，社会总体的不平等程度降低。

（二）保生存、促发展阶段的扶贫政策（1978—1985年）

按照1978年的贫困线来估算，当时的贫困发生率约为30.7%，贫困人口规模约为2.5亿，这一时期大面积的贫困主要是因为农业经营体制不再适应生产力发展的需要。国家通过实施农村土地改革、市场制度和就业制度改革，使农村经济在国民经济快速增长的背景下快速发展，不能解决温饱的贫困人口大幅度减少。但由于自然、历史等方面的原因，贫困差异现象逐渐凸显，中国政府针对经济发展落后、贫困人口集中的地区实施一系列政策措施，包括以”三西”地区农业建设为主的区域性扶贫开发计划、针对贫困地区的优惠和扶持政策、设立一系列专项资金帮助贫困地区改变面貌，各民主党派、工商联开展“智力支边”活动、政府部门积极参与农村扶贫工作、划定18个集中连片贫困地区等。反贫困实践开始尝试从生存救助为主向生产发展为主转变，同时也带来了巨大的减贫效应，按照当时世界银行和中国的贫困标准，绝对贫困人口分别下降63%和50%，但农村居民之间的收入差距开始拉大，收入分配的基尼系数从1978年的0.21增加到1985年的0.28。

（三）解决温饱阶段的扶贫政策（1986—2000年）

随着农村贫困人口大幅减少，贫困人口逐渐向革命老区、少数民族地区、边远地区等特殊地区集中。贫困问题从普遍性转向区域性，整体性的制度变革和全面的经济增长很难在缓解贫困方面有更大的作为，中国政府开始实施有组织、有计划、大规模的扶贫开发计划。总体来看，扶贫工作脱离社会救助系统，成为相对独立、有组织的社会工程；扶贫方式改变传统的救济式扶贫策略，实施以“造血式”为主的开发式扶贫方针；扶贫资金的使用由分散平均向重点集中转变，扶贫资金投放方式更加多元化；鼓励更多的社会力量积极参与，逐步构建专项扶贫、社会扶贫、行业扶贫的大扶贫格局。这一阶段的扶贫工作取得了积极成效，到2000年中国农村贫困人口减少至3209万人，贫困发生率下降到3.4%，基本解决了贫困人口的温饱问题。

（四）巩固温饱阶段的扶贫政策（2000—2010年）

新世纪初，全国农村未解决温饱的贫困人口有3000多万，低收入贫困人口有6000多万，成为新阶段农村扶贫开发的主要对象。这些贫困人口总体上呈分散化趋势，主要集中在中西部的革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区的贫困乡村，具有“大分散、小集中”的特征。为适应农村贫困状况的新变化和巩固扶贫成果，中国政府于2001年实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，确定了“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的方针，反贫困实践进入解决温饱、巩固温饱的新阶段。扶贫开发工作在此阶段的新探索主要包括：完善了贫困瞄准的方式和贫困标准；出台了强农惠农政策；坚持综合开发、全面发展；建立了最低生活保障制度。这一时期的反贫困工作由“经济开发式”向综合的“社会开发式”转变，更加注重通过再分配手段来消除贫困。经过10年的扶贫开发，到2010年年底，按照年人均可支配收入1274元的贫困标准，中国农村贫困人口减少至2688万人，农村贫困人口的比重下降到2.8%。

（五）全面小康阶段的扶贫政策（2011—2020年）

随着国家扶贫新标准的确定，全国2010年年底的贫困人口由人均收入1274元标准下的2688万人扩大到1.28亿，占全国农村总人口的13.4%。这时期的贫困人口具有分散化与碎片化的特征，大多分布在社会事业发展程度较低的中西部地区，贫困程度深，自我发展能力弱，扶贫开发成本高。为彻底消除绝对贫困，解决全面建设小康社会的最大短板，中国政府将扶贫开发工作提高到前所未有的高度，制定和实施了一系列新的扶贫战略。总体来看，扶贫开发方式由“大水漫灌”转向“精准灌溉”，扶贫资源使用由多头分散转向统筹集中，扶贫考评体系由侧重考核地区经济发展指标转向考核脱贫成效。

四、中国相对贫困的状况与治理重点

（一）中国相对贫困状况日趋明显

1．农村地区不平等程度加大。

新中国成立初期虽然国民经济发展水平不高，但因整个社会的相对扁平化，整体经济的差异并不明显，贫富差距、阶层分化、相对剥夺的体验不强烈，相对贫困问题相对隐蔽且不显著。改革开放以后，农村经济增长的“涓滴”效应随着市场化经济改革的推进和体制改革效应的下降而逐渐减弱，农村的不平等程度逐渐加大。从收入分配差异程度来看，农村的基尼系数由1978年的0.2124上升到2005年的0.3751。从不同分组农村居民家庭人均收入的增长情况来看，2000—2013年低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户家庭人均收入的增长率分别为9.57%、11%、11.28%、11.57%、11.52%，可见低收入户与其他分组户的收入差距越来越明显，导致农村居民收入差距逐渐扩大，农村地区相对贫困现象逐渐显现。

2．城市与农村居民之间的收入差距扩大。

从1991年中国经济进入高速增长期后，城乡居民收入差距拉大，1994—2000年更是连续拉大。进入新世纪以后，中国城乡居民人均可支配收入比先持续上升，2004年达到峰值（3.45倍），之后持续下降，到2019年收入比下降为2.64倍。但中国城乡居民人均可支配收入差距绝对值一直在持续拉大，2013年城镇和农村居民的人均可支配收入的差距为17037.41元。到2019年，两者的差距扩大到26338.13元。中国城乡居民收入差距在高位徘徊，相对贫困现象日益凸显。

3．区域之间发展不平衡现象明显。

新中国成立初期，全国大部分地区处在较为同等的发展水平上，随着改革开放政策的逐步推进，东部沿海地区工业化和城镇化发展快于中部地区和西部地区，不同区域的收入差距逐渐拉大，区域之间的相对贫困问题开始出现。20世纪80年代的扶贫开发行动；20世纪末到21世纪初的西部大开发、推动中部地区崛起等一系列战略；精准扶贫以来，“五个一批”工程的实施对缓解绝对贫困和区域间的相对贫困都发挥了显著作用。但从收入差距来看，区域之间发展的不平衡程度依旧明显。2013—2018年，西部地区居民人均纯收入与东部地区、中部地区的差距分别为9739.40元、1344.90元，并于2018年分别增加到14362.40元、1862.50元。区域发展差距是思考相对贫困治理的重要视角，即便是中国的反贫困战略转变为缓解相对贫困，欠发达地区仍然是扶贫开发工作的重点。

（二）相对贫困阶段治理重点

1．确定合适的相对贫困标准。

解决相对贫困问题要先将相对贫困群体识别出来，这就需要确定合理、准确的相对贫困标准。

第一，相对贫困标准要结合社会主要矛盾变化来确定。人民日益增长的美好生活需求不仅包括为满足人类基本生存需要的物质性需求，还包括社会安全、社会保障和社会公正等社会性需求，以及被尊重、自我价值实现等心理性需求。相对贫困标准要充分考虑贫困人口较高层次的发展需求。

第二，相对贫困标准制定要考虑城乡和区域差距。城乡发展的不平衡、区域发展的不平衡、有效供给的不充分等已成为制约人民日益增长美好生活需要得到满足的主要因素。治理相对贫困问题就是要降低发展的不平衡不充分。从区域发展差距的角度来看，相对贫困治理可以通过分层级、分区域制定贫困标准的办法，推动各地形成同经济社会发展水平相一致的相对贫困治理模式。

2．针对低收入群体的差异化扶持政策。

消除绝对贫困后，对于处于贫困标准以下的人口不再使用“绝对贫困”一词来衡量，转而采用“低收入群体”等来表述。在相对贫困治理阶段，还有部分群体难以跳出低收入群体，特别是老弱病残、儿童、妇女等弱势群体。

针对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困群体，要完善农村养老制度、医疗保障制度等，保障特殊群体的基本生活，同时要创新社会救助方式，推动由物质和资金救助为主向物质、资金、精神、能力等相结合的综合援助转变，提高服务救助能力。在帮助特定群体的同时提高其自我发展的意愿和能力。对于有劳动能力的低收入群体，要实施开发性的扶贫措施，以提高其家庭收入水平。一方面，发展有利于低收入群体增收的益贫性产业。在欠发达地区发展优势特色农业，发挥农业的多种功能，增强新型经营主体的带动能力，让更多低收入群体在产业链条上受益。另一方面，促进低收入群体充分就业。在金融、土地等方面出台优惠政策，鼓励劳动密集型产业向欠发达地区转移，吸纳无业低收入群体就业。搭建创业平台，鼓励低收入群体自主创业，并对其进行技能培训，提升低收入群体的就业能力。

3．建立城乡一体化的扶贫体制。

现行的扶贫体制主要采取了城乡分治的方式，在政策对象、政策标准、政策目标、政策措施等方面都存在明显差异，与相对贫困阶段目标群体要涵盖城乡整个社会阶层之间的矛盾突出，需要建立城乡一体化的扶贫体制。

第一，低保和扶贫两项制度一体化。部分有条件的地区要率先实现低保标准和扶贫标准的并轨，使农村困难群体享受到与城市困难群体同等水平的救助标准。低保制度与其他社会救助方案需要实现跨地域整合和标准化，需要与扶贫干预手段以及其他社会福利计划相协调。

第二，城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务供给非均等化是导致城乡居民收入和生活水平不均的重要原因，不仅要有步骤、分阶段地推动城乡基本公共服务内容和标准统一衔接，还要逐步统筹城乡就业、基本养老保险制度、最低生活保障制度、基本医疗卫生制度等，补齐共同富裕的短板。

4．关注欠发达地区的区域发展。

脱贫攻坚结束后，全国仍然会有部分地区处于相对落后的状态，其相对贫困人口会更多、问题会更为突出，与其他地区的差距依然明显，仍需要在公共政策、资金项目上对其倾斜。中国区域发展不平衡的短板在短时间内很难补齐，仍需继续以欠发达片区为单元倾斜性地投入各种资源，以实现区域互联互通和整体性开发。

第一，加大对欠发达地区基础设施、公共服务方面的财政投入倾斜。相对贫困治理阶段的扶贫资金及项目要向欠发达地区倾斜，重点解决基础设施和公共服务问题，补齐短板，增加农民公共资源的可获得性，为缓解相对贫困人口的贫困程度创造有利的发展环境。

第二，增加对欠发达地区的综合开发力度。提高对欠发达地区产业发展的支持力度，做好产业布局和产业规划，避免同质化竞争，增强产业发展的可持续性，提升欠发达地区的可持续发展能力。在经济发展同时也要保护生态环境，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移地走以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展之路。

内容时间：1900-01-01