安徽省大别山片区是《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》确定的全国扶贫攻坚14个片区之一，是安徽省扶贫攻坚的主战场。安徽省发改委经济研究院、省发改委以工代赈处不久前组织课题组赴大别山片区调研，就促进片区整体脱贫和长期发展进行深入分析研判，提出若干具体思路和政策建议。大别山片区扶贫攻坚对于安徽省区域协调发展意义重大。本文为突破大别山片区发展困境提供了参考。

    安徽省境内大别山片区包括安庆、六安、阜阳和亳州4市的12县，即金寨、寿县、霍邱、太湖、宿松、潜山、岳西、望江、利辛、临泉、阜南和颍上，总面积约2.8万平方公里，人口约1380万。作为国家2011~2020年扶贫攻坚主战场之一，安徽省大别山片区发展既面临挑战，更具有难得的新机遇。
    从挑战看，一是贫困面广量大，贫困程度深。2010年农民人均纯收入低于2300元的农村贫困人口308万人，贫困发生率22%,高出全国10个百分点。农民人均纯收入仅相当于全国平均水平的67.5%。二是基础设施较为薄弱，市场体系不完善。内联外通的路网尚未形成，运输等基础条件差，金融、技术、信息、产权等市场体系不健全。三是社会事业发展相对滞后，基本公共服务水平偏低。教育、文化、卫生、体育等方面投入不足，公共设施匮乏。四是综合竞争能力弱，缺乏强有力的经济增长极。2010年工业化率、城镇化率分别比全国低6.8和19个百分点，人均生产总值只相当于全国平均水平的25%。产业层次低，第一产业比重过高，缺乏第二、三产业大的增长点。五是经济要素支撑不足。片区发展既面临着人才、技术、资金等要素供给偏紧的压力，也面临着生态环境脆弱、旱涝灾害频繁等因素的制约。
    从机遇研判，一是连片特困地区成为我国新时期扶贫主战场，国家提出了一系列针对性政策措施，在专项扶贫资金、财政转移支付、投资、土地指标和重大项目等多方面提出了明确的特惠政策，安徽省大别山片区区域发展与扶贫攻坚面临着难得的政策机遇。二是经过多年发展，大别山片区发展条件日益向好，综合实力不断增强，交通等物质基础迅速改善，特别是片区各级政府在区域协作发展方面进行了积极探索，为片区连片扶贫开发积累了经验。大别山区具有优良的革命传统，广大群众脱贫致富愿望强烈，片区发展内在动力强劲。
    立足于挑战与机遇的实际，大别山片区在发展思路上应明晰两个重点：
    第一，科学确定发展目标。近期发展目标要立足现实基础，一方面着眼于发展特色优势产业，推进特色产业园区建设，大力促进产业集聚，为片区经济长期可持续发展打下基础；另一方面，要紧抓扶贫攻坚这一主要目标，大力发展贫困户增收项目，使部分具有劳动能力的贫困群体通过劳动致富，进一步完善农村最低生活保障制度，全面推进新型农村社会养老保险制度，基本建立覆盖城乡的社会保障体系，大幅提升基本公共服务能力，着力保障贫困群体基本生活需求和基本权利。
    第二，统筹处理几个关系。大别山片区存在发展不足、贫困问题突出等诸多问题，同时还兼有保护生态环境、保障粮食安全等重大责任，要全面解决以上问题，实现多重发展目标，必须统筹处理以下关系。一是处理好加快发展与扶贫攻坚的关系。二是处理好开发建设与生态保护的关系。三是处理好自力更生与国家支持的关系。四是处理好片区内统筹发展和跨区协作的关系。既要适应安徽省大别山片区内不同的资源环境背景和发展基础，科学安排工业、农业、城镇发展和生态空间，推动形成各具特色的皖北“四化”协调发展、山区生态文明建设和临江承接转型示范三大发展板块。也要创新区域合作机制，推动大别山片区跨省联动发展，加强与皖江城市带、武汉城市圈、中原经济区的全方位协作，特别是促进安徽省其他较发达区域对片区的支持和联动发展，推进基础设施一体、要素资源共享、产业分工协作、旅游线路对接，实现优势互补，协同发展。
    产业扶贫：脱贫致富的主要途径
    大别山片区贫困人口分布广、贫困程度深的原因，重要一点是产业层次低，第二、三产业发展严重不足，非农业收入增收渠道不够广。因此，开展产业扶贫，有利于拓宽增收渠道，促进贫困人口有效参与产业发展，提高发展生产能力和就近转移就业，促进片区资源优势向产业优势和经济优势转化，推动县域经济发展，提升收入水平。
    从产业扶贫的基础条件考察，大别山片区交通、水利等基础设施逐步改善，生态环境良好，旅游资源及劳动力丰富，林、茶、桑、药等特色产品资源丰富，具备产业发展的基础条件。特色农业生产的传统优势十分明显，茶叶、水果、油茶、核桃、中药材等大别山特色农林产品品牌在省内外具有较高知名度。三次产业结构由2001年的38：29：33调整为2010年的27：42：31。随着城乡居民消费结构加速升级，享受型、发展型消费成为消费热点，有利于促进片区生态农业、生态工业、生态旅游等产业快速发展。尤其是片区区位优势明显，临近经济发达、消费能力强的长三角地区、合肥经济圈等地区，对大别山特色的安全优质特色产品需求旺盛。大别山片区作为全国11个片区之一，已经按照国家要求，编制了片区实施规划，谋划了一批重大基础设施、生态环保、产业发展等项目，将获得国家有力的支持。
    依据资源优势、产业基础及市场需求状况，建议大力发展与扶贫关联度高、扶贫对象能够广泛参与的特色农业、农产品加工业、旅游业、劳动密集型产业，着力培育增收项目。
    大力发展具有市场优势和品质优势的特色农业。大别山片区茶叶、蚕桑、水产、中药材、高山蔬菜等特色农业资源丰富，但是特色农业产业化水平依然相对落后，集约化水平低，资源整体优势和品牌效益未能充分发挥，对扶贫开发的带动力不强。只有规模化的生产，才能实现种、养、加、产、供、销一体化的产业化经营，产品才能在市场上真正占有一席之地，品牌才能够树立起来。
壮大农产品加工业，提高农业产业化水平。大别山片区农产品加工业整体规模仍然不大，加工转化增值水平不高，精深加工水平较低。要着力延长农业产业链，扶持农产品加工业。加快引进和培育一批大型农产品加工优势企业，大力发展茶叶、蔬菜、畜禽、水产品等优势特色农产品精深加工以及副产综合利用产业，提高产品附加值。鼓励企业与贫困村农户实行订单生产，为他们提供产前、产中和产后服务。
    加强旅游产品创新能力，强化旅游富民功能。充分挖掘大别山区特色旅游、文化资源，大力发展旅游业，打造华东地区乃至全国一流的休闲度假旅游目的地，强化旅游富民功能。将发展乡村旅游业与扶贫攻坚、农村就业和生态保护有机结合起来，整合各类特色乡村、农业观光园等，谋划特色乡村旅游精品线路，打造一批旅游名镇名村，积极发展观光农业、农村餐饮娱乐业和旅馆服务业等乡村休闲旅游业。
    因地制宜发展劳动密集型产业，促进劳动力就地转移。大别山片区劳动力资源相对丰富，大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业，是加快农村富余劳动力转移的有效途径，也是推进城镇化必不可少的基本条件。立足片区羽绒、麻、竹、蚕茧等特色资源，着力引进家用、产业用纺织品项目，培育壮大纺织服装产业。
    培育增收项目，拓宽农民增收渠道。推进“一村一品”，因地制宜加大产业开发力度，以产业发展促进脱贫致富。实施产业扶贫项目入户，鼓励和支持贫困户发展种、养、加项目，确保贫困户有1项以上增收项目。拓展农业广度和深度，充分挖掘农业内部增收潜力，努力提高农民家庭经营收入。
    绿色发展：建设生态文明示范区
    大别山区生态资源丰富，是我国重要的生态功能区和生态安全屏障。建设生态文明示范区，是大别山区实现绿色发展、加快兴区富民的现实需要。
    大别山区具有建设生态文明示范区的基础条件。大别山区自然植被完整，森林覆盖率达到70%以上。生态系统类型多样，拥有国家级及省级8个自然保护区、7个森林公园、6座大型水质优良的水库、2个地质公园，1个湿地公园，其中天柱山、大别山分别是世界级、国家级地质公园，生态系统服务功能多样、服务价值巨大。从国家政策支持层面看，党的十八大报告把生态文明建设放在突出地位，国家发改委等有关部门正在加强生态文明建设的顶层设计工作，探索生态文明建设经验的试点示范范围不断扩大；“十二五”以来，我国加快推进形成主体功能区，对重点生态功能区的均衡性转移支付力度不断加大；同时，国家加大对大别山连片特困地区扶贫攻坚和区域发展扶持力度。安徽省加快推进生态强省建设，促进大别山革命老区又好又快发展等政策深入实施。
    建设大别山生态文明示范区，要在尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念指导下，实施四大举措，走布局优化、生产发展、生活富裕、生态良好的特色发展道路，在全省乃至全国率先形成示范。
    其一，按照资源环境承载能力，形成国土空间科学开发的示范。根据《全国主体功能区规划》和安徽实际情况，大别山区整体为限制开发区域。在区域内，依据点状开发、有序发展的原则，进一步细化划分重点发展区、农产品主产区和生态保护区。重点发展区主要包括城镇规划区域和矿产资源开采区，产业基础条件较好，适宜点状开发，是人口和产业高度集中的区域，承担着推进工业化、城镇化的主要功能和带动片区经济社会协调发展的重要任务。
    其二，立足特色优势资源，形成生态经济蓬勃发展的示范。建设生态文明示范区必须拥有发达的生态经济，发展生态经济是推进大别山地区经济社会加快发展和生态文明建设的最佳结合点。一是加快发展生态农业，重点发展优质高效种植业、特色经济林业和养殖业，建设一批有机、绿色及无公害农产品生产基地、特色林果产业基地和生态养殖基地，打造一批现代农业示范区，扶持一批国内外知名的大别山绿色生态品牌。二是大力发展生态旅游，打好大别山旅游“红色”“绿色”牌，突出自然景观与历史文化交融的资源特色，建设综合性大别山文化旅游区，打造华东地区乃至全国一流的休闲度假旅游目的地。三是加快生态工业转型升级。对传统产业进行生态化改造，突出发展农产品精深加工业，大力发展节能环保等战略性新型产业，使绿色经济、循环经济和低碳技术在整个经济结构占较大比重，推动经济绿色转型，打造大别山区生态工业示范基地。
    其三，保护与建设并举，形成稳固生态屏障的示范。把系统性的生态保护和专题性的生态建设相结合，提升大别山区生态环境质量、建设稳固生态屏障。生态保护方面，要加强林业有害生物防治和自然保护区、水源涵养区、重要地质遗迹和生物物种资源的保护，因地制宜开展湿地修复，维护生物多样性。
    其四，探索体制机制，形成创新型生态制度的示范。完善资金投入保障机制，研究设立支持建设的财政专项资金，同时注重运用市场的办法筹措资金，特别是引导各类社会资本加大投入。加快推进大别山区生态补偿试点工作，积极探索生态产品标志、水权交易、碳汇交易等市场化生态补偿模式，调动和保护好推进生态文明示范区建设的积极性。加强与湖北、河南两省合作，探索建立跨省的大别山生态文明示范区建设推进机制，合力推进示范区发展。
    政策突破：完善扶持开发体系
    由于扶贫具有类公共物品属性，因此政府是重要的扶贫主体。政府必须实施一系列针对贫困地区和贫困群体的扶贫政策，以改变贫困人口在经济发展中的不利地位，防止贫富差距的过分扩大，维持社会稳定和经济持续发展。
制定区域扶贫开发政策应当注意以下原则：一是政策必须具有稳定性和长期性。二是政策应立足于片区的特点，致力于解决片区特殊的困难和制约性因素，才能有的放矢。三是要优先考虑困难人群和地区，始终把保障和改善民生作为根本的出发点。
    基于安徽省大别山片区的实际，在完善政策扶持体系上，建议在财政投入、生态保护、产业发展、城镇化等方面给予更加有力的支持。
    提高转移支付水平，重点加大基础设施、民生等领域投入。目前片区各县财力仍然较弱，而且不少是人口大县，负担较重。同时，片区是粮食主产区和生态功能区，肩负着保障国家粮食安全和生态安全的重任。由于经济发展水平低，单纯依靠自身财力，难以快速脱贫致富和获得发展，因此，必须要加大对片区特别是粮食主产区和生态功能区的转移支付力度。
    健全生态补偿机制，提高生态补偿标准。片区有6个县属于淮河流域国家蓄滞洪区，有4个县纳入国家大别山水土保持生态功能区，对安徽省乃至相邻省份的生态建设、经济发展和人民生命财产安全等都做出了巨大贡献。目前片区生态补偿机制尚未完全建立，生态林补偿、行蓄洪区补偿等标准过低，这使得片区牺牲了发展机会却得不到补偿。因此有必要对片区加大生态补偿力度，支持生态环境建设。可针对安徽省大别山片区特点，开展森林和水资源生态补偿试点，并适时提高片区生态林、行蓄洪区补偿标准。
    实施差别化的产业扶持政策。脱贫致富的关键是产业发展，应集中扶持和壮大片区特色产业，探索变“输血”为“造血”的产业扶贫开发新路子，切实提高贫困地区自我发展能力。片区是重要的生态功能区，必须处理好开发建设和生态保护的关系，要发展对环境影响较小的生态环保型、高新技术类产业。目前片区在技术、人才、资金等方面储备不足，发展这些产业面临较大困难。因此，应出台优惠政策推动相关行业的央企、知名民企等与片区对接合作，国家在大项目布局、技术人才引进等方面也要给予片区倾斜。同时，要根据片区农产品、矿产、旅游等资源丰富的特点，大力发展农产品加工业、矿产资源开发、旅游等适宜片区发展的产业，并相应加大对农产品市场建设支持力度，对矿产资源深加工产业和产品给予减免税等优惠，放宽矿产资源开采准入限制，支持旅游道路、旅游标识等基础设施和服务设施建设。产业培育和发展周期较长，因此要注重持续的投入和支持，以确保产业获得持续发展。
    加大对口帮扶力度。经济较发达地区与经济欠发达地区开展对口帮扶，对于推动地区间的优势互补，加快贫困地区脱贫致富步伐，实现共同富裕具有重要的意义。从安徽省来看，皖江地区经过多年发展，目前已具备对口帮扶的实力，同时，与皖北地区的结对合作也积累了一定的经验。因此，安徽省可以积极推进皖江地区与片区的结对合作，将皖江地区的资金、技术、人才、管理等优势与片区的资源、劳动力、市场等优势结合起来，帮助片区建设现代产业园区、发展特色优势产业、进行技术培训等，从而实现皖江与片区的互利共赢。
         （余士好：安徽省发改委以工代赈处处长、胡再生：安徽省发改委经济研究院院长）

内容时间：2013-10-10