考虑到发达国家在福利体系发展早期阶段的经验，中国碎片化的社会保障体系存在的明显覆盖缺口和高昂行政成本并非独特现象。例如，许多斯堪的纳维亚国家曾对大范围内职业分化的社会阶层有过许多保险方案，后来随着福利国家的扩大而缩减（Kangas和Palme，2005）。不过，全国统一体系不是福利国家扩大的必然结果，而是通过一贯的政策努力来解决碎片化体系问题的结果，诸如在谁应当领取什么福利，哪个政府层级应当规范和管理该体系，以及哪一级政府应当承担有关费用开支等方面存在的冲突和紧张。这些国家在政治、经济和社会制度方面的鲜明特征决定和产生了针对社会问题的解决方案，并且形成了多种不同的方式来淘汰这些碎片化方案并建立起全国性的体系。全国性的统一体系本身对贫困和不平等的影响也是多样的。正如艾斯平-安德森（Esping-Andersen，1990）通过社会民主党派模式和保守党派模式所描述的，有些是非常普遍和平等的，而有些虽然是普遍的但是分层的。这个观察立刻对努力解决福利供给体系碎片化问题的政策制定者们提出了一些重要的问题：这些克服了福利供给碎片化问题的体系制度特征是什么？促进碎片化体系转型成为整合性和协调性体系的关键制度是什么？一个体系如何在不牺牲平等的情况下实现统一？

为了回答这些问题，本报告回顾并吸取了日本、韩国和中国台湾在建设各自福利体系中的经验教训，尤其是它们在初级医疗保险、义务教育、社会救助和基本养老等领域进行福利和社会服务的国家供给中如何处理碎片化的问题。通过对这三个东亚国家或地区开展国家提供社会福利和服务的研究，发现了它们在社会政策上的诸多相似之处。第一，福利供给体系的历史遗产，特别是在日本帝国主义时期建立的医疗和教育福利体系已经对战后福利机构产生重要影响。第二，机构、参与人员和快速工业化的进程已经显著影响到福利机构的形成。第三，贫困被认为是一种可以通过私营部门就业而非公共救助来解决的“经济结构性问题”，并且社会政策被理解为既是一种使政治权力合法化的短期策略，也是一种解决工业化问题的先发制人的措施（Ku，1995；Kwon，1999；Manow，2001；Peng，2005；Yi，2007）。第四，虽然这三个国家或地区在过去20年里都在日益严重的不平等中挣扎（Chung，即将发表；Jones，2007；Vere，2005），但是直到20世纪90年代为止，在减少贫困和不平等方面，它们在诸如工资收入、教育和卫生等各个社会和经济领域中都做得很好（Jacobs，2000；Kwon，2005）。对于那些快速工业化的国家来说，它们面临发展福利体系的任务，以克服福利供给体系碎片化的问题，并且需要以公平和可持续的方式来统一它们的福利供给体系，而这三个国家或地区的相似经验为它们提供了很好的学习案例。

本报告的结构如下：首先解释碎片化的不同类型，并提出用于克服碎片化的制度性互补方法，以作为这些政策的分析框架。然后，继续解释三个案例在初级卫生医疗保险、义务教育、社会救助和基本养老保险方案等领域的经验。根据研究结果提出政策指导，尤其是关于如何构建制度以朝着整合、协调和公平的福利供给体系前进。