导论

（一）问题的提出

我国于20世纪90年代曾在全国范围内开展农村社会养老保险（以下简称老农保）。历史证明，老农保缺乏广泛的适应性，即使通过强力的行政推动，老农保在其顶峰的1998年也只覆盖了8025万农村人口。而且，参保农民的缴费水平低，参保人员主要集中于农村的干部等强势群体以及义务兵、新婚夫妇、农村教师等在行政压力下被迫参保的对象。针对老农保实践中的问题，1999年国务院要求对老农保进行清理整顿，暂停开展新业务。

进入21世纪后，政府鼓励各地探索建立新型农村社会养老保险制度。但是，能够和已经开展探索的只是那些经济条件较好的地区，而且这些局部探索存在着一系列问题。在这一背景下，2009年9月，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点工作。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民全覆盖。

新农保与老农保的根本区别是其保险费来源于国民收入的再分配，由国家、农村集体和农民个人共同负担，明确了在保险费筹集中国家财政的职责，具有了社会保险的性质。而且，与老农保相比，新农保制度有着更好的外部环境、更强有力的行政推动、更安全的基金管理办法。

新农保与老农保相比的这些优势，是否足以使农民接受这一制度呢？我们认为这一问题需要进一步观察和研究。

第一，新农保制度以农民缴费为基础，同时又强调农民自愿参保而不是采取像城镇职工社会保险中的强制参保。这一制度特点就相应产生了农民是否会参保缴费的问题。

第二，通过对陕西省宝鸡市、湖北省钟祥市等地的实地调研