背景

在改革开放之前，中国不存在非正规就业问题。计划经济年代里，就业都是由国家安排的，城市中大多数的劳动力被安排在国家机关、国有和集体企事业单位里，实行低工资、高就业政策；农村的劳动力由人民公社统一组织劳动就业，人民公社保障每一个劳动者的劳动和取得相应收入的权利。因此游离于城乡两种就业体制之外的劳动力少之又少，就业并不构成一个问题。

在改革初期，国有单位就业占全部就业人数的近80%，加上集体单位就业，吸收了几乎全社会的劳动者就业。尽管个体就业开始出现，但规模和比重都微不足道。这样的状况一直持续到20世纪90年代，非国有经济就业逐渐扩大了规模和比重。在1978年到2001年间，国有单位雇用的劳动力比重从占城市全部就业的78.3%下降到31.9%；城市集体单位就业比重从21.5%下降到5.4%；其他城镇新兴就业的比重则从无到有，2001年达到24.4%。另外一个大的变化是在分单位类型统计的就业人数和城镇全部就业人数之间出现了一个差额，并且这部分差额从20世纪90年代以来逐渐扩大，到2001年达到9159万人，占到了全部城镇就业的38%，为没有被“劳动综合统计报表制度”和工商管理局登记在内的就业，可近似地视为非正规就业。（蔡昉，2004）

这部分差额的产生有一个大时代背景：改革开放后，国家对劳动就业不再承担全部责任，城市各种类型的劳动力市场和劳务供需渠道不断发展；农村人民公社解体后，农村社会又回复到以农户为单位的生产状态，劳动力有了择业自主权，农村富余劳动力的大规模流动也成了现实。贫困问题、城乡收入差距、地区收入的差距都推动着劳动力的流动，农村进城务工者，特别是其中相当大部分的妇女由于技能