社会福利是一个饱受争议的概念。对社会福利的理解，既有大小之争，亦有褒贬之分。按照美国加州大学伯克利分校社会福利学院梅志利（James Midgley）教授的观点，社会福利有两个层次的含义，它既可以指社会福利状态，又可以指社会福利制度。James Midgley，Social Welfare in Global Context，Sage Publications，Inc.，1997，pp.5-6.在讨论社会福利制度时，一般会涉及四个方面：一是目标体系，二是福利对象，三是项目体系，四是资金和服务提供体系。尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期。新中国成立后，对旧中国的社会福利设施和社会福利机构进行改造，确立了相对完善的社会福利制度，为经济社会发展提供了坚实的制度保障。同时，受经济基础和政治体制的影响，社会福利制度的发展又可以分为计划经济时期和市场经济时期两个大的发展阶段。

计划经济时期社会福利制度的发展

建立一个独立自主、富强文明的现代国家，是近代以来中华民族无数仁人志士孜孜以求的政治理想。中华人民共和国成立，标志着一个新兴的政权主体开始屹立在世界的东方，也标志着中华民族开始走向富强文明的复兴之路。

（一）制度环境

从政治环境看，1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》规定，中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。政协第一届全体会议秘书处编《中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊》，人民出